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PARECER AO PREFEITO DE LONDRINA -GUARDA MUNICIPAL

Por MARCOS AURELIO MATHIAS DAVILA


PARECER NR: 180/2009
DAVILA & AMARAL ADVOCACIA DO TERCEIRO SETOR
CONTRATANTE:
PREFEITO MUNICIPAL DE LONDRINA-PARANÁ
TEMA: GUARDA MUNICIPAL DE LONDRINA - E VALIDADE DA LEI 4.169-02/12/1988- CRIOU A GUARDA MUNICIPAL JUNTO A SECRETARIA DA ADMINISTRAÇÃO.

I- BREVE RELATO

I-II- O processo legislativo é uma exigência do Estado de Direito, não devendo ser considerada válida uma espécie normativa sancionada sem,necessariamente, ter percorrido todos os passos previstos pela Constituição.
I-II-Partindo a Constituição como vértice do ordenamento jurídico, todas as demais espécies normativas são dela diretamente decorrentes.
I-III-Essa idéiaencontra guarida no artigo 59 da CF/88 que prevê a elaboração de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções.






I-V- Restam, pois, na competência legislativa do Município as emendas à Lei Orgânica;leis complementares e ordinárias; decretos legislativos e resoluções

I-VI- No caso em comento, a Lei Orgânica do Município de londrina, não mudou seu entendimento quanto o dever de instituir a guarda municipal, resistindo a todas as emendas -

Emenda nº 034, de 03.04.2001;
- Emenda nº 035, de 12.06.2001;
- Emenda nº 036, de 09.10.2001;
- Emenda nº 037, de 02.07.2003;
- Emenda nº 038, de 15.12.2004;
- Emenda nº 039, de 16.11.2005;
- Emenda nº 040, de 25.05.2006.


I-VII- A EMENDA À LEI ORGÂNICA Nº 033, DE 27/12/2000 - Pub. FL 29/12/2000, manteve o mesmo entendimento do texto original, como passamos a transcrever:

CAPÍTULO II - Da Competência Municipal
Art. 5º Ao Município de Londrina compete:


XXXIII - Instituir Guarda Municipal destinada à proteção das instalações, dos bens e serviços municipais, conforme dispuser a lei;





XXXIX - Suplementar a legislação federal e a estadual no que lhe couber.

CAPÍTULO II - Da Política Urbana

Art. 114. A execução da política urbana está condicionada às funções sociais da Cidade, compreendidas como direito de acesso de todo cidadão à moradia, ao transporte, ao saneamento, à iluminação pública, à energia elétrica, à comunicação, à educação, à saúde, ao lazer, à segurança, ao abastecimento de água e gás, assim como à preservação do patrimônio ambiental e cultural.




CAPÍTULO X - Da Segurança Pública

Art. 208. A segurança pública, também dever do Município, direito e responsabilidade de todos será exercida, para a preservação da ordem pública e incolumidade das pessoas e do patrimônio, no âmbito de competência do Município com a participação da Guarda Municipal.








I-VIII- Entretanto, a redação anterior, no tocante -ATOS DAS DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS, no artigo 18, da Lei Orgânica do Município de Londrina, não foi revogado, in verbis:



Art. -18-" A Guarda Municipal, criada e regulamentada por lei, será instalada no prazo de cento e vinte dias a contar da promulgação desta Lei.



I-IX- Na medida que a referida Lei, foi promulgada em De 05/04/1990, e já existia a Lei 4.169 de 02/12/1988, que criou a nível de departamento a Guarda Civil, e portanto, a primeira parte do artigo 18 dos atos e disposições transitórias, já estava cumprido, faltava regulamentar a Lei Municipal n,. 4.169 de 02/12/1998.

I-X- Através da Lei Municipal n. 4.988 de 05/05/1992, iniciou-se a regulamentação, advindo a Lei 5.355 de 29/03/1993, e após a Lei 6.543 de 29/04/1996, que preferiu subordinar o Departamento da Guarda Municipal á Secretária da Administração, portanto fora dado cumprimento ao artigo 18 das disposições transitórias, e a Lei Orgânica do Município, que manteve as disposições quanto a legalidade e validade da Guarda Municipal.






I-XI- Através da Lei 4.169 de 02/12/1988, inclui o Departamento da Guarda Municipal, na LEI MUNICIPAL Nº 1.578, DE 05/11/1969- que disciplinava o sistema administrativo da Prefeitura Municipal de Londrina, o que não é correto como consta no site da Câmara Municipal, já que o artigo 2 da Lei n. 1578 de 05/11/1969, foi revogado pela LEI MUNICIPAL Nº 2.297, DE 17/09/1973 - Pub. FL 09/10/1973 e revogada pela LEI MUNICIPAL Nº 7.302, DE 30/12/1997 - Pub. JOML 31/12/1997.

I-XII- LEI MUNICIPAL Nº 5.460, DE 09/07/1993 - Pub. 16/07/1993, foi acrescentado o Departamento da Guarda Civil Municipal de Londrina, por força do artigo 2 da Lei Municipal 6.543 de 29/04.1996 (artigo 10 III d ).

I-XII- Em seguida a Lei 7 302/97, que ficou omissa quanto ao Departamento da Guarda Municipal, e muito menos poderia revoga-la, já que fora instituída pela Lei Orgânica do Município.

I-XIII- Após a LEI MUNICIPAL Nº 7.836, DE 10/09/1999 - Pub. JOML 16/09/1999, novamente criou a secretaria de administração, IX - Secretaria Municipal de Administração, que foi revogada pela Lei 8832/02.













I-XIV- A Lei 4.160 de 02/12/1988,que instituiu a Guarda Municipal, mantém sua eficácia e validade, por força da Lei Orgânica do Município, na medida que as Leis que disciplinam a administração publica, não tem força de revogar a Lei mãe do município, que por obrigatoriedade do artigo 18 dos atos das disposições transitórias, (de 1990 até 2000), " A Guarda Municipal, criada e regulamentada por lei, será instalada no prazo de cento e vinte dias a contar da promulgação desta Lei."

I- XIV - A Lei 4.160 de 02/12/1988, sofreu alterações, editou-se a Lei 4.988 de 05/05/1992 , Lei 5.355 de 29/03/1993, Lei 5.448 de 01/07/1993, Lei 6.543 de 29/04/1996, que determinou que o Departamento da Guarda Municipal de Londrina-CIVILON , pertencente ao Secretaria de Administração.

I- XIV- Nessa quadra jurídica, pela não existência mais da Secretaria de Administração, nas leis posteriores, que elegeram outras formas de administração, não quer dizer que a Lei que instituiu a Guarda Municipal esta revogada.

I- XV- A Lei 4.160 de 02/12/1998, autorizou o Executivo a nível de Departamento criar a Guarda Municipal de Londrina, mais disse a qual secretaria ficaria subordinada, somente com a Lei 6.543 de 29/04/1996, Secretaria de Administração, adequada ao modelo da administração da época.







I-XVI- Nessa quadra, as Leis 7302/97 e 8834/02, não tem o condão de revogar a Lei que criou a Guarda Municipal e suas alterações, por estar a mesma vinculada a Lei Orgânica do Município, acima referendada, existindo uma Hierarquia Constituição Federal, Constituição Estadual, Lei Orgânica do Município.
I-XVII- Na atualidade,a CIVILON pode ser alocada na Secretária de Gestão Publica, conforme o artigo 12 I e VII, , da Lei em vigor, tendo em vista o disposto na Carta Magna, em seu artigo 144, § 8º, Os municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei."
I- XVIII- A Lei orgânica do Município coloca como dever, no seu artigo 208, "in verbis"

Art. 208. A segurança pública, também dever do Município, direito e responsabilidade de todos será exercida, para a preservação da ordem pública e incolumidade das pessoas e do patrimônio, no âmbito de competência do Município com a participação da Guarda Municipal.












I- XVIX- A Lei 4.169 de 02/12/1988, em seu artigo 2ª elencou a forma de atuação da CIVILON, recepcionadas pelas Leis posteriores.

PORTANTO:

Saliente-se que a leitura de todo o texto constitucional, deve ser interpretada utilizando-se das técnicas jurídicas existentes, deste modo, quando o constituinte se refere ao termo bens, sendo este um conceito originário do Código Civil, trata-se de maneira ampla, abrangendo a vida e o corpo das pessoas (bens corpóreos e incorpóreos), pois o maior bem do município são os seus munícipes. Vejamos:

No Código Civil Brasileiro em seu art. 98, temos a descrição dos bens públicos do domínio nacional, sendo estes os que pertencem às pessoas jurídicas de direito público interno, excluindo com isso desta interpretação os bens particulares, seja qual for à pessoa a que pertença.

Ainda, conforme a Lei n.º 10.406/02, Código Civil, em seu art.99, teremos a descrição dos bens públicos, sendo eles: os de uso comum do povo; os de uso especial; e os dominicais.













Em especifico no que diz respeito aos bens dos municípios, encontramos na categoria de bens de uso comum do povo, rios, mares, estradas, ruas e praças. No que concerne a bens de uso especial, edifícios ou terrenos destinadosa serviço ou estabelecimento da administração municipal, inclusive os de suas autarquias. Quanto aos bens dominicais, são os que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Conforme o professor Leib Soibelman, nos ensina, "Bem é um conceito muito mais amplo que o de coisa. Bem é todo valor representativo para a vida humana, de ordem material ou imaterial. Nem tudo que no mundo material é coisa adquire a mesma categoria no mundo jurídico, como acontece por exemplo com o corpo do homem vivo, considerado elemento essencial da personalidade e sujeito de direito, já que não é possível separar na pessoa viva o corpo da personalidade. Os direitos também não são coisas embora freqüentemente sejam mencionados como "coisas incorpóreas". Juridicamente não existem coisas imateriais. Se desta natureza, o mais admitido hoje é falar em bens incorpóreos. A palavra coisa refere-se sempre aos bens materiais, corpóreos tangíveis, sensíveis. Coisa é o que não sendo pessoa pode ser tocado, ou pelo menos sentido como as energias. Todo o valor que representa um bem para uma sociedade, e cuja distribuição, segundo os padrões nela vigentes pode provocar injusta competição, torna-se objeto do direito"3.






Corroborando com este entendimento temos as lições do saudoso professor Hely Lopes Meirelles, "O conceito de bem é amplo, abrangendo tudo aquilo que tenha valor econômico ou moral e seja suscetível de proteção jurídica. No âmbito local consideram-se bens ou próprios municipais todas as coisa corpóreas ou incorpóreas: imóveis, móveis e semoventes: créditos, débitos, direitos e ações que pertençam, a qualquer título, ao Município."4



Interpretação do Termo: Serviços

Tratando da definição da terminologia serviços, cabe lembrar que na esfera de atuação do poder público municipal, tal a sua abrangência na prestação de serviços, desde a área de Educação, Saúde, Trânsito, Meio Ambiente, ainda, temos um número quase que incalculável de atribuições e atividades desempenhadas pela municipalidade, onde, para fornecer segurança à prestação de todos esses serviços, efetivamente o Guarda Municipal estará realizando o policiamento ostensivo/preventivo.










Como nos ensina o mestre Celso Antônio Bandeira de Mello, "A prestação de serviços pelo Poder Público é a atribuição primordial do governo, e até certo ponto, a sua própria razão de ser. O Estado na sua acepção ampla - União, Estado-membro e Município - não se justifica senão como entidade prestadora de serviços públicos aos indivíduos que compõem"5.

Mantém o mesmo entendimento nosso saudoso Jurista Lopes Meirelles, "A função governamental, e particularmente a administrativa, visa a assegurar a coexistência dos governados em sociedade, mantendo a paz externa e a concórdia interna, garantindo e fomentando a iniciativa particular, regulando a ordem econômica, promovendo a educação e o ensino, preservando a saúde pública, propiciando, enfim, o bem-estar social, através de obras e serviços necessários à coletividade (serviços públicos propriamente ditos) ou convenientes aos indivíduos (serviços de utilidade pública).6"

Interpretação do Termo: Instalações

Sobre instalações, considerando a sua interpretação gramatical derivada do verbo instalar, uma vez que não é uma terminologia jurídica, cabe lembrar que este item sim pode ser considerado sobre o aspecto meramente patrimonial, pois se refere ao ato ou efeito de instalar-se, desse modo, às edificações pertencentes ou sob a guarda do poder público municipal, podem ser consideradas instalações púbicas, trazendo com isso, data vênia, a pseudo interpretação de "Guarda Patrimonial".







Interpretação da Sentença: Conforme Dispuser a Lei
Por fim, quando o dispositivo constitucional menciona, conforme dispuser a lei, pelo fato de ser a Constituição da República Federativa do Brasil que trata deste item, ela menciona implicitamente "Lei Federal", sendo ainda, uma Lei Complementar, uma vez que tem por "função promover a complementação das previsões constitucionais, que na maior parte das vezes não são auto-executáveis e devem ser aprovadas por maioria absoluta dos votos dos membros das duas Casas do Congresso Nacional,"7 como nos ensina Durval Ayrton Cavallari.
Neste mesmo entendimento temos o ensinamento do grande professor Celso Ribeiro Bastos, "Ela possui essa denominação em virtude da sua natureza de norma integrativa da vontade constitucional. Eis porque podemos afirmar que nesse caso a lei é complementar segundo um critério ontológico. È examinando o próprio ser da norma integradora e o papel por ela representado na composição dos comandos constitucionais, que vai ser possível cognomina-la de complementar"8.








Desse modo, concluísse que o constituinte foi claro ao elaborar o § 8º do Art. 144 da Constituição Federal, carecendo apenas de uma interpretação autêntica, através dos modos: gramatical, teleológico, lógico, progressivo e sociológico; tendo como resultado uma interpretação declarativa, por parte dos seus operadores, até que venha a ser publicada uma Lei Complementar, vindo por termo a esta incógnita, aventada no mundo jurídico.

II- CONCLUSÃO
I- No escopo de violar a Lei Orgânica do Município de Londrina, no seu artigo 18 das disposições transitórias,(que não fora revogada já que se operou o ato jurídico perfeito), e os artigos 5 XXXIII- XXXIX- 114 e 208, que mantém a eficácia da Lei 4.619 de 02/12/1988 e as alterações Leis 4.988/1992- 5.355/1993- 6.543/1996, por serem derivadas da Lei Orgânica do Município de Londrina, e esta ao artigo 144 8 da CF/88, e pela impossibilidade das Leis 7302/97 e 8834/02, serem de esfera inferior na hierarquia, não podem revogar o que a Lei Orgânica do Município elege como dever, in verbis:






A doutrina, de forma absolutamente pacífica, interpretando o que está contido no art. 29 da Constituição Federal ("O município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:"), tem afirmado que a Lei Orgânica exerce o papel de verdadeira e legítima CONSTITUIÇÃO MUNICIPAL, decorrendo daí a particularidade jurídica de gozar de SUPREMACIA HIERÁRQUICA em relação a todos os demais atos normativos e/ou administrativos produzidos no território municipal.



Confira-se, a tal propósito, a lição do constitucionalista JOSÉ AFONSO DA SILVA ("Manual do Vereador", Ed. Malheiros, 3ª ed., 1997, p. 104/105):



"Com a outorga constitucional (CF, art. 29) de capacidade de auto-organização aos Municípios, os Vereadores adquiriram uma nova função, que não tinham antes, qual seja: a de elaboradores das normas de organização local. A lei orgânica do Município exerce um papel de Carta municipal , como uma espécie de constituição local. Reserva-se aos Vereadores, assim, uma verdadeira função constituinte, na medida em que se lhes reconhece a faculdade de modificar a lei orgânica, incluindo a possibilidade de apresentarem proposta de emendas a ela, subscrita por um certo número dos membros da Câmara, que, em regra, é de um terço".

II- Nesse diapasão, deve o Parlamento Municipal, cumprir o que determina a Lei Orgânica do Município, da qual nem o Poder Executivo pode se omitir.
III- Portanto, conforme o artigo 34 da Lei atual da administração 8.834/2002, poderá por Decreto Regulamentar o SIVILON, alocando o mesmo na Secretaria de Gestão Publica, por força do artigo 12 I -III- VII.






É o parecer

Marcos Aurélio Mathias D Ávila
OAB/PR 42.526







2 SILVA, De Plácido, Vocabulário Jurídico, 4ª ed. 1975, Volume III, ed. Forense SãoPaulo, p. 1249
3 SOIBELMAN, Leib, Enciclopédia do Advogado, 5ª. ed. Rio de Janeiro: Thex Editora, 1994
4 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Municipal Brasileiro, 9ª ed. São Paulo: Malheiros, 1990, 221/222
5 MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Prestação de Serviços Públicos e Administração Indireta, 2ª ed., São Paulo, Ed. RT, 1979
6 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Municipal Brasileiro, 9ª ed. São Paulo: Malheiros, 1990, 253
7 CAVALLARI, Durval Ayrton, Manual Prático de Direito Constitucional, São Paulo Ed. Iglu, 1998, p. 92
8 BASTOS, Celso Ribeiro, Curso de Direito Constitucional, São Paulo, Ed Saraiva, 4ª ed. Ed Saraiva, 1981, p.162


































CONCLUSÃO














Por MARCOS AURELIO MATHIAS DAVILA


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