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ENTREVISTA Licenciamento Ambiental - Crise atual

04/07/2016 por Édis Milaré

 

Há vários instrumentos jurídicos de gestão ambiental mas, mesmo assim, o Licenciamento costuma ser o mais visado. O senhor poderia nos explicar o por quê?

Para a lei brasileira, o meio ambiente é qualificado como patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido para uso da coletividade (art. 2º, I, da Lei 6.938/1981) ou, na linguagem do constituinte, bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida (art. 225, caput, da CF). Daí que, por ser de todos em geral e de ninguém em particular, a sua utilização só será possível mediante ato próprio do Poder Público, por meio do licenciamento ambiental.

Nesse sentido, não deve ser considerado, como muitos assim o enxergam, um obstáculo teimoso ao desenvolvimento, mas, como dito, um instrumento de gestão para a tutela ambiental.

 

Quais seriam os motivos para a existência de mais de uma dezena de projetos de lei tramitando no Congresso Nacional acerca do Licenciamento Ambiental?

É que, a cada dia, mais se multiplicam as queixas contra a sua morosidade, precisamente numa fase em que o País se debate por tirar atrasos de anos na implantação de infraestruturas urgentes e na aceleração do crescimento econômico.

De acordo com conhecidos documentos elaborados por instituições de larga credibilidade, como, p. ex.: a Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República- SAE, a Confederação Nacional da Indústria- CNI, a Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente- ABEMA etc, o licenciamento ambiental se tornou um dos temas mais controvertidos e menos compreendidos do País. Critica-se de tudo no processo de licenciamento: a demora injustificada, as exigências burocráticas excessivas, as decisões pouco fundamentadas, a insensatez desenvolvimentista de empreendedores, a contaminação ideológica do processo. Do jeito como ele vem sendo praticado, gera uma burocracia imensa que não resulta em nada de bom para o meio ambiente, dizem.

É isso que, em boa medida, justifica a existência de mais de uma dezena de Projetos de Lei – exatamente 17 (dezesete) até a presente data –, a tramitar no Congresso Nacional (o projeto pioneiro foi o de nº 3.729/2004, do Deputado Luciano Zica e outros), visando ao aperfeiçoamento do instituto, em ordem a superar os entraves por ele experimentados e contribuir decisivamente para a harmonização do progresso socioeconômico com a proteção ambiental.

 

É certo, como o senhor mesmo afirmou, que o Licenciamento Ambiental, bem como outros instrumentos são imprescindíveis para garantir a proteção constitucional ao Meio Ambiente. Mas o Licenciamento ambiental, da forma que está posto hoje, acaba causando entraves? Legitimando a postulação de mudanças? Quais seriam estes entraves? Poderia nos listar?

De fato, parece que ninguém está satisfeito com o licenciamento ambiental no país, nem o poder público, nem a sociedade, nem o setor produtivo, nem a academia, concorrendo para isso, fundamentalmente, a extensa e, por vezes, sobreposta legislação ambiental dos vários níveis de governo, a fragilidade institucional e a precária capacitação técnica dos órgãos licenciadores.

Ademais, podem ainda ser apontados, em rol exemplificativo, outros fatores que, com igual força, contribuem para o colapso do SISNAMA:

(i)      estudos ambientais extensos e de qualidade inadequada;

(ii)    inadequada distribuição das competências licenciatórias;

(iii)   excesso de condicionantes e sistemática ausência de monitoramento dos projetos licenciados;

(iv)   falta de sinergia das compensações ambientais com os impactos que lhe dão origem;

(v)     falta de interação do licenciamento ambiental com outros instrumentos de políticas públicas;

(vi)   atuação do Ministério Público e alto índice de judicialização dos conflitos ambientais;

(vii)  inexistência de mecanismo extrajudicial de resolução de conflitos entre os órgãos licenciadores e destes com os intervenientes no processo de licenciamento ambiental;

(viii)        resistência ao licenciamento de pequenos empreendimentos por meio de mecanismos autodeclaratórios;

(ix)   inadequado formato das audiências públicas e das consultas populares.

 

Como estão estruturados, hoje, os órgãos de gestão e controle ambiental?

Infelizmente, os órgãos ambientais, notoriamente mal estruturados, ainda não alcançaram um significativo aprimoramento de capacidade institucional, o que afeta diretamente a gestão ambiental.

Em perfeito diagnóstico sobre o assunto, a ABEMA- Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente tem enfatizado que qualquer reforma do Sistema Nacional de Licenciamento Ambiental, por mais completa que possa ser, vai esbarrar na fragilidade institucional do SISNAMA e na falta de meios operacionais, incluindo recursos orçamentários, financeiros, humanos e logísticos. Além da fraca capacidade institucional, não existem programas permanentes de capacitação e treinamento de pessoal para manter quadros competentes e atualizados com o conhecimento de ponta e com ferramentas modernas de gestão (Disponível em: http://www.meioambiente.pr.gov.br/arquivos/File/DOCUMENTO_ABEMA.pdf. Acesso em 13.06.2016).

Assim, seria desejável o estabelecimento de uma estrutura organizacional e operacional do Sistema capaz de lhe dar a robustez necessária para atender, dentro de padrões de qualidade gerencial satisfatórios, as demandas de regularização ambiental e a implantação integrada dos instrumentos de gestão. Poder-se-ia, então, refletir sobre os seguintes pontos:

i) o fortalecimento dos órgãos ambientais de todos os entes federativos, objetivando aprimorar-lhes a estrutura e os quadros funcionais para atender as demandas do licenciamento, mediante a instituição de novas fontes de financiamento para a gestão, fiscalização e controle;

ii) a atualização tecnológica, via informatização integrada de todo o processo entre o órgão licenciador e os órgãos intervenientes envolvidos, bem como entre os entes federativos, com o objetivo de racionalizar e dar celeridade aos procedimentos, por meio da criação: a) de um portal eletrônico simplificado de licenciamento, disponível na rede mundial de computadores; b) de um banco de dados nacional, dividido por biomas e subdividido por bacias hidrográficas, devidamente mapeado, com o escopo de congregar os estudos ambientais já realizados para todos os empreendimentos; com isso, seria possível conceber um licenciamento básico – pré-estabelecido e pré-aprovado –, fundamentado nos empreendimentos anteriores, localizados na mesma área ou próximos dela;

iii)  o desenvolvimento de uma ementa de curso de especialização, de média duração, para o aperfeiçoamento da capacitação técnica e diversificação do corpo profissional dos órgãos do SISNAMA;

iv) a reestruturação das carreiras ambientais, com base no mérito, atenção específica à atividade de licenciamento e aumento dos salários.

 

Hoje o senhor é advogado, mas foi membro do Ministério Púbico, inclusive foi o criador da Coordenadoria das Promotorias de Justiça do Meio Ambiente no Ministério Público do Estado de São Paulo, em 1985. Como o senhor vê a atuação dos promotores quando o tema é licenciamento ambiental?

A indagação, que já foi objeto de pesquisa da Confederação Nacional da Indústria- CNI com as federações de indústria sobre as regras do licenciamento ambiental nos Estados, foi assim respondida: “É consenso entre os Estados que a atuação do Ministério Público tem gerado grande insegurança jurídica e resultado em entraves ao processo de licenciamento. Isso ocorre porque o MP tem interferido junto aos órgãos ambientais de forma bastante autoritária, atuando como fiscalizador e frequentemente questionando o órgão licenciador sobre as condicionantes exigidas e mesmo sobre licenças ou autorizações já emitidas. Uma preocupação resultante de sua atuação é a constante judicialização de processos” (Disponível em http://www.ibram.org.br/sites/1300/1382/00003693.pdf. Acesso em 13.06.2016).

Nessa mesma linha, o Banco Mundial- BIRD, em estudo sobre o licenciamento ambiental de empreendimentos hidrelétricos no Brasil, faz referência ao temor dos funcionários de órgãos licenciadores em sofrer eventuais penalidades impostas pelas Leis de Crimes Ambientais e Improbidade Administrativa, o que enseja insegurança nas respostas a requerimentos, e pedidos de informações, fazendo com que o técnico responsável seja muito conservador nas análises e concessões de licenças. Esse temor funda-se não apenas na existência de processos judiciais movidos pelos MPs da União e dos Estados contra funcionários da administração ambiental, mas também na possibilidade de eventuais ações que possam ser ajuizadas, a qualquer tempo. Não raro se busca tutela judicial para obstruir a própria análise do empreendimento pelo órgão ambiental ou a sua continuidade, sem maior preocupação com a finalidade do licenciamento em si ou ainda com a viabilidade do empreendimento (Disponível em: http://www.mme.gov.br/documents/10584/1139278/Relat%C3%B3rio+Principal+(PDF)/8d530adb-063f-4478-9b0d-2b0fbb9ff33b;jsessionid=F0198597D8CCABE80B0C020FE40E97A7.srv155. Acesso em: 13.06.2016).

Seja como for, é certo que diante de um quadro como o atual – de confusão normativa e institucional, repleto de subjetividade e com falta de transparência – não se pode dizer que a intervenção do Ministério Público seja excessiva, como parece defluir de conhecido acórdão do Superior Tribunal de Justiça, assim ementado: “O Poder Público é o senhor do policiamento das questões ambientais; o Ministério Público é o legitimado processualmente para promover as medidas judiciais, mas não é o senhor administrativo do licenciamento ambiental” (STJ, REsp nº 763.377/RJ, Rel. Min. Francisco Falcão, 1ª T, DJU 27.08.2007).

Por outro lado, não se pode olvidar, também, que o impressionante índice de judicialização das questões afetas ao licenciamento poderia ser esmaecido com uma postura mais colaborativa e orientativa do MP, capaz de ser alcançada por meio de instrumentos extraprocessuais postos à sua disposição, como o Inquérito Civil e as Recomendações Ministeriais. Principalmente destas, que, no dizer da lei, traduzem instrumento destinado à orientação de órgãos públicos ou privados, para que sejam cumpridas normas relativas a direitos e deveres assegurados ou decorrentes das Constituições Federal e Estadual e serviços de relevância pública e social, e que, partidas de instituições de reconhecida autoridade moral, dificilmente serão ignoradas por gente de bem. Numa palavra, o protagonismo judicial, de regra acolitado pelo Ministério Público, encerra remédio amargo, por vezes necessário, mas deve ser eventual e muito bem controlado. Em dose excessiva, há risco de o enfermo morrer da cura!

 

Qual seu entendimento acerca da PEC 65/2012?

A PEC 65/2012, de autoria do senador Acir Gurgacz (PDT-RO) e relatada pelo senador Blairo Maggi (PR-MT) aprovada pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania- CCJC do Senado Federal, em 27.03.2016, pretende incorporar um sétimo parágrafo ao art. 225 da CF, que estabelece como única exigência para a realização de obras públicas no País a apresentação de um Estudo de Impacto Ambiental- EIA, o que, na prática, culminará na eliminação do licenciamento tradicional.

A medida, como era de se esperar, teve ampla repercussão negativa entre as principais instituições de meio ambiente e de organizações ambientalistas.

De fato, apesar da justificativa do Relator quanto a necessidade de garantir a celeridade e a economia de recursos em obras públicas sujeitas ao licenciamento ambiental, na verdade a malsinada Proposta implicará em preterição ao processo de licenciamento ambiental, tornando-o inócuo, criando uma automática autorização cujo fato gerador é a mera apresentação ao órgão licenciador do EIA.

Numa palavra: parece não querermos aprender com as lições das desgraças do nosso dia-a-dia: ainda não recuperados do choque advindo do maior desastre ambiental do País e que simplesmente aniquilou ecossistemas do Vale do Rio Doce, ceifou vidas inocentes, assim como valores culturais das populações tradicionais do seu entorno, insiste-se na aprovação de um “monstrengo” legislativo, verdadeiro retrocesso ambiental.

 

Qual é a sua sugestão para o aprimoramento do atual modelo de licenciamento ambiental?

Como dito, entre os fatores que contribuem para o atual colapso do Sistema, figura, sobranceiro, o da ampla e, muitas vezes, contraditória normatização emanada isoladamente dos três níveis de Poder.

Precisamos, portanto, e com urgência, de regras claras, visando a proporcionar um ambiente de segurança, onde os custos e riscos possam ser avaliados com precisão. Incerteza e conflito não colaboram para o desenvolvimento nacional, e sim para a arbitrariedade e a corrupção. Ademais, há um efeito colateral em toda essa ineficiência. Isto é, transmite-se a impressão de que o respeito ao meio ambiente gera atrasos, como se fosse necessário certo descaso em relação a ele para que o Brasil pudesse crescer mais rápido. A culpa, portanto, não deve ser relacionada à preocupação ecológica, mas sim à burocracia, ampla e desconexa, alimentada pelas omissões do Poder Público (Burocracia verde. Em O Estado de S. Paulo, 28.07.2014, p. A3).

O momento atual se mostra o mais favorável para que isso ocorra: depois da aprovação, em 2011, da Lei Complementar 140, estabelecendo um novo pacto federativo ecológico e definindo limites para as competências da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, é preciso, agora, dirimir dúvidas surgidas na sua aplicação prática.

É inadiável, portanto, uma mudança na legislação ambiental, capaz de dotar o País de um corpo de normas gerais para o licenciamento ambiental, sem invadir a seara e a autonomia dos demais entes federados. Uma lei que faça com que os órgãos licenciadores e coadjuvantes “falem a mesma língua”, evitem disputas corporativistas e atuações conflitantes como se instâncias decisórias paralelas fossem, num quadro de confusão institucional inaceitável.

A Medida Provisória 727, de 12 de maio de 2016, a primeira do atual governo interino, ao criar o Programa de Parcerias e Investimentos- PPI, parece ter dado o primeiro passo nesse sentido, exigindo que os órgãos e entidades estatais, que tenham competência liberatória para a obtenção de quaisquer licenças, convoquem todos os coadjuvantes do processo para participar da estruturação e execução de projetos de interesse nacional (art. 18, §§ 1º, 2º e 3º). Bom caminho para o fim de dissenções que, amiúde, se assistem entre órgãos como IBAMA, ICMBio, IPHAN, FUNAI, FCP etc.

Nessa linha, poder-se-ia conjecturar a entrega de tal atribuição disciplinadora ao Conselho de Governo, órgão superior do SISNAMA (art. 6º, I, da Lei 6.938/1981), que teria a competência de promover a coordenação entre as agências governamentais para a resolução de eventuais conflitos entre elas. Com isso, obviar-se-ia o papel meramente decorativo desse Conselho que, embora previsto como órgão de assessoramento imediato ao Presidente da República, até o momento não teve qualquer atuação concreta na formulação de diretrizes da ação governamental relacionada ao meio ambiente.

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ÉDIS MILARÉ

Édis Milaré

Advogado. Mestre em Direitos Difusos e Coletivos pela PUC/SP. Autor de diversas obras pela Editora Revista dos Tribunais.

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