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Entrevista Entendendo o Tribunal de Contas do Estado

02/12/2015 por Dimas Eduardo Ramalho

O que é o Tribunal de Contas do Estado?

Antes de tudo, é um órgão de extração constitucional. A primeira Constituição Republicana, de 1891, por anterior inspiração de Rui Barbosa, criou o Tribunal de Contas (art. 89), e todas as demais Constituições brasileiras mantiveram esse órgão de controle externo. Sob a perspectiva do princípio da separação de poderes como instrumento de limitação do poder e um dos pilares do Estado Democrático de Direito, diria que, hoje, os Tribunais de Contas da União, dos Estados e dos Municípios são sentinelas avançadas em defesa da democracia, postos para fiscalizar e controlar o gasto do dinheiro público. Se o recurso é público, deve haver, então, como exigência do princípio republicano, a prestação, para a sociedade, da maneira como ele foi utilizado.

Em São Paulo, as atividades administrativas dos Poderes Executivo, Judiciário, Legislativo e do Ministério Público estadual, bem como dos 644 Municípios paulistas (exceto o da capital) passam pelo controle externo do Tribunal de Contas do Estado. A função de controle externo (contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial) da administração direta e indireta é exercida pelo Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas.

O TCE-SP encarrega-se de apreciar e emitir pareceres sobre as contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado e por 644 Prefeitos paulistas. Julga, no âmbito do Estado e dos Municípios, as contas dos gestores e demais responsáveis por bens e valores públicos da administração direta e autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista e fundações, inclusive as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao erário. Fiscaliza a aplicação de quaisquer recursos repassados pelo Estado e pelos Municípios ao Terceiro Setor. Fiscaliza e controla os gastos mínimos de 30% (Estado) e de 25% (Municípios) que devem ser aplicados no ensino e de 15% na saúde, etc.

Sob a perspectiva dessas atribuições, o TCE-SP desenvolveu o Índice de Efetividade da Gestão Municipal para monitorar as ações dos governos municipais às exigências das comunidades, ou seja, para ver o resultado das políticas públicas dos Municípios nas áreas da educação, saúde, planejamento, gestão fiscal, meio ambiente, proteção dos cidadãos e governança da tecnologia da informação. Todos os municípios paulistas receberam os dados e resultados desse indicador desenvolvido pelo TCE (disponível em http://iegm.tce.sp.gov.br/ ), que busca auxiliar os gestores municipais e visa também dar transparência à sociedade sobre a eficácia e até mesmo sobre a efetividade de políticas públicas implantadas.

 

Quem são os julgadores e como são escolhidos?

No âmbito federal, o Tribunal de Contas da União, é constituído por 9 Ministros: 3 indicados pelo Executivo, 3 pelo Senado e 3 pela Câmara dos Deputados. Nos Estados os Tribunais de Contas são integrados por 7 Conselheiros. Os termos “Ministros” e “Conselheiros” são utilizados pela Constituição Federal para designar os membros dos correspondentes tribunais, que possuem as mesmas garantias, prerrogativas e impedimentos dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça e dos Desembargadores dos Tribunais de Justiça.

Pela ordem constitucional imediatamente anterior à vigente, o Governador do Estado indicava todos os 7 membros do Tribunal de Contas do Estado, cabendo à Assembleia Legislativa a aprovação dos nomes indicados.

Hoje em dia, pela Constituição de 1988, e entendimento do STF, já sumulado (653), dos 7 Conselheiros que compõem o TCE, 4 devem ser escolhidos pela Assembleia Legislativa e 3 pelo Governador, cabendo-lhe necessariamente indicar, dentre os 3: um Auditor de carreira e o outro dentre membro do Ministério Público de Contas, e um terceiro à sua livre escolha. Todos os nomes indicados pelo Governador deverão ser aprovados pela Assembleia Legislativa e devem ter mais de 35 e menos de 65 anos de idade; idoneidade moral e reputação ilibada; notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros, ou de administração pública; mais de 10 anos de exercício de função ou atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados.

 

Como funciona o “processo” no Tribunal de Contas?

Sempre com observância do devido processo legal. Também no processo administrativo deve ser assegurado o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.  Se, por acaso, em algum processo na Corte de Contas não for assegurada a ampla defesa, eventual lesão a direito pode ser apreciada pelo Poder Judiciário.

Evidentemente há uma disciplina legal dispondo sobre a organização e forma de atuação do Tribunal de Contas para consecução de suas atribuições constitucionais.  Trata-se da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, Lei Complementar Estadual n. 709/93, que dispõe sobre fiscalização e julgamento das contas prestadas pela Assembleia Legislativa e pelas Câmaras Municipais; sobre o Parecer Prévio acerca das contas apresentadas pelo Governador e pelos Prefeitos para posterior deliberação dos correspondentes Legislativos; sobre  as contas prestadas pelo Terceiro Setor dos valores recebidos do poder público; sobre as contas prestadas pelas universidades; sobre as licitações públicas para contratação de obras, serviços, compras e alienações, e decorrentes avenças; sobre a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, feitos pela administração direta e indireta, etc. Enfim, há uma série de procedimentos previstos em que se busca garantir o devido processo legal, a dialética do contraditório, da ampla defesa, com toda uma sistemática recursal, também prevista na lei orgânica do TCE. 

 

Como se iniciam esses processos?

Vamos falar de um deles, o processo das contas prestadas anualmente pelo Executivo. Todo início de ano é feita uma distribuição equitativa e aleatória da relatoria das contas das 644 Prefeituras e das 644 Câmaras Municipais aos seis Conselheiros, exceto para a(o) Presidente.

Feita a distribuição dos processos e já sob a direção dos correspondentes Relatores, o Tribunal de Contas comparece “in loco”  nas 644 prefeituras e nas 644 Câmaras Municipais para cumprir um roteiro de matérias que serão auditadas, gerando então os respectivos relatórios de fiscalização, que são relatórios densos e repletos de informações elaborados pelos agentes de fiscalização do TCE acerca do cumprimento da correspondente legislação que incide sobre as matérias fiscalizadas. O Tribunal de Contas possui uma estrutura funcional de Fiscalização; um corpo técnico de servidores, aliás, um capacitado corpo técnico de servidores analistas.

 As irregularidades, inconsistências ou falhas detectadas acabam por gerar apontamentos, observações ou anotações técnicas, as quais, em prazo razoável fixado pelo Relator, são apresentadas aos Prefeitos responsáveis para que adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei ou para que ofereçam as alegações, justificativas ou razões que entenderem necessárias à elucidação do quanto apontado (normalmente no prazo de 30 dias, prorrogáveis às vezes).

Inicia-se o contraditório, a ampla defesa.

Após a defesa prévia do(s) responsáveis, o processo recebe análise de um corpo de especialistas da Assessoria Técnica, que contribui, sob a direção do Conselheiro Relator das Contas, para a instrução do feito. Depois, necessariamente, o processo passa também pela manifestação e opinião do Ministério Público de Contas.

Completada a instrução da prestação de contas oferecida por prefeito —e sempre com garantia de prazo para alegações, justificativas ou contrarrazões do(s)  responsável(is)—, o processo é incluído na Ordem do Dia de uma das sessões das duas Câmaras de julgadores, composta por 3 Conselheiros.

Caso o Parecer prévio seja Desfavorável à Aprovação das contas, cabe recurso (Pedido de Reexame) com efeito suspensivo ao Tribunal Pleno (7 Conselheiros),  que decidirá a final.

Nos termos constitucionais, esse Parecer Prévio, emitido pelo Tribunal de Contas do Estado sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar,  é submetido ao controle externo da Câmara Municipal, que emitirá um juízo político, mediante votação do colegiado de Vereadores, só deixando de prevalecer o Parecer do TCE por decisão de dois terços dos membros do Legislativo.

E, por força da Lei da Ficha Limpa, incidirá em inelegibilidade os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa.

 

Quais são as consequências das decisões condenatórias dos Tribunais de Contas?

Diz a Constituição que as decisões do Tribunal de Contas de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo. E o Supremo Tribunal já decidiu (RE 510.034-AgR) que, no caso de multa imposta pela Corte de Contas, por irregularidades no uso de bens públicos, por exemplo, a ação de cobrança será proposta pelo ente federativo beneficiário da condenação do TC. 

 

Quais são as leis mais usadas no Tribunal de Contas?

A Constituição Federal, a Constituição Estadual, a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (Lei Complementar Estadual n. 709/93), a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00), a Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei n. 8.666/93), a Lei do Pregão para aquisição de bens e serviços comuns (Lei n. 10.520/02), a Lei sobre Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços (Lei n. 4320/64).

 

O senhor acha que são necessárias mais leis, ou as que temos são suficientes?

Num Estado Democrático de Direito, o império da lei é erigido como um de seus patamares de sustentação: ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. Não é por falta de leis que um gestor público vai deixar de fazer um bom governo. Aliás, há leis em abundância, em profusão, um cipoal de normas que, por força do sistema federativo brasileiro, emergem das ordens federal, estadual e municipal. Diria que há mesmo uma profícua legiferação, mas que poderia também passar por uma necessária consolidação das normas já existentes, por área de atuação, para assim facilitar o seu conhecimento e sua utilização por um maior número de cidadãos.

 

O Tribunal de Contas tem a função só de fiscalizar ou também deve instruir? Como isto funciona?          

O Tribunal de Contas não se compraz em buscar somente punir gestores públicos, mesmo porque seu papel, além de fiscalizar e exercer o controle dos gastos públicos, passa também pelo de orientador.  Por isso mesmo, anualmente, desenvolve inúmeras atividades nesse sentido, desde os “Ciclos de Debates e Palestras com Agentes Políticos e Dirigentes Municipais”, com dezenas de encontros realizados em suas 20 Unidades Regionais (aliás, pouco frequentado pelos Prefeitos: em 2014 apenas 255 Prefeitos convidados compareceram – o que equivale a 40% dos 644 Prefeitos paulistas), até a elaboração e edição de “Manuais”. Na página do Tribunal na Internet ( www.tce.sp.gov.br ), por exemplo, qualquer interessado ou jurisdicionado pode encontrar e baixar pelo menos 18 manuais, dentre os quais cito: Aplicação no Ensino, Ações e Serviços de Saúde,  Guia de Orientação aos membros do Conselho do Fundeb,  Guia de Orientação aos membros do Conselho Municipal de Saúde,  Controle Interno do Município,  Gestão Financeira dos Prefeitos,  Gestão Financeira das Câmaras dos Vereadores,  Repasses Públicos ao Terceiro Setor, etc.

 

Quem pode ser sujeito passivo perante o Tribunal de Contas?

Por disposição constitucional e legal, o TC tem jurisdição própria e privativa sobre as pessoas e matérias sujeitas a sua competência, a qual abrange todos os responsáveis, bem como seus fiadores, herdeiros e sucessores, e qualquer pessoa física e jurídica, de direito público ou de direito privado, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre bens e valores públicos, ou pelos quais o Poder Público responda, ou que, em nome deste assuma obrigações de qualquer natureza.

A propósito, já pacificado  no âmbito do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo o entendimento acerca da obrigatoriedade das Fundações de Apoio e das Conveniadas de prestar contas perante o órgão constitucional de controle, pois, de uma forma ou de outra,  (a) constituídas por patrimônio proveniente de doações feitas por entidades públicas estaduais ou municipais paulistas, (b) fomentadas por recursos públicos do Estado ou de Municípios paulistas e (c) algumas até instaladas em imóveis públicos e/ou (d) utilizando logomarcas de entidade pública (USP, UNICAMP, por exemplo) e seus servidores, o fato é que se tornou recorrente a alegação —para fugir da obrigação de prestar contas— de que são fundações de direito privado. É que, mesmo tendo sido constituídas como pessoas jurídicas de caráter eminentemente privado, essas entidades ficam submetidas ao crivo do controle público externo, consoante art. 71, II, da Constituição Federal.

 

Como o Tribunal de Contas se relaciona com o Poder Judiciário e o Ministério Público?

Com independência e harmonia. Muito embora o Tribunal de Contas seja um órgão previsto na própria Constituição Federal, com competências também hauridas da Constituição e atribuições decisórias específicas que não invadem o campo jurisdicional, o fato é que, por garantia constitucional, todo aquele que entender que houve lesão ou ameaça a direito, decorrente da atuação do Tribunal de Contas, poderá buscar apreciação do Poder Judiciário, ao abrigo do princípio da inafastabilidade da apreciação do Poder Judiciário quando se tratar de lesão ou ameaça a direito.

E o TCE atua em colaboração com Ministério Público do Estado, aliás, na intimidade estrutural do Tribunal de Contas do Estado há o Ministério Público de Contas, composto por 9 Procuradores de Contas, que possuem direitos, vedações e forma de investidura idênticas aos membros do Ministério Público, e que tem tido profícua atuação no âmbito do controle externo.

 

Qualquer cidadão pode fazer uma denúncia perante o Tribunal de Contas? Como se dá?

Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas.

Os procedimentos de denúncia/representação encontram-se descritos nos artigos 110 e 111 da Lei Complementar nº 709/93 (Lei Orgânica) e artigos 215, 216 e 217 do Regimento Interno do Tribunal. No caso de processo físico, a denúncia/representação poderá ser protocolada em qualquer dos endereços discriminados em nossa página na internet (http://www4.tce.sp.gov.br/enderecos), anexando o denunciante cópia do seu Título de Eleitor e RG. E, no formato digital, pelo e-TCESP, que trata do sistema de processo eletrônico (ou processo virtual).

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DIMAS EDUARDO RAMALHO

Dimas Eduardo Ramalho

Presidente do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.

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