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ENTREVISTA Direitos dos Refugiados

04/05/2010 por Márcia Nina Bernardes

 

Carta Forense - Como a senhora define o que é um refugiado?

 

Márcia Nina Bernardes  - A Convenção de 1951 Relativa ao Estatuto dos Refugiados, alterada pelo Protocolo de 1967, define a figura do refugiado como aquele que, temendo perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas encontra-se fora do seu país de origem ou de residência habitual ou que, estando fora dele, não possa ou não queira a ele retornar, devido às razões acima descritas. A pedra angular do direito de refúgio é o princípio do non refoulement (não-devolução): o refugiado não pode ser devolvido ao seu país enquanto houver risco de ser preso, torturado ou morto.

 

Os elementos essenciais para a caracterização do refugiado são, portanto, o fundado temor, a perseguição e a extraterritorialidade. Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR), órgão que monitora a implementação da Convenção de 51 pelos diferentes Estados, em seu "Manual de procedimentos e critérios a aplicar para determinar a condição de refugiado" de 1979, dá orientações para a aferição de cada um desses elementos. O conceito de fundado temor, considerado chave para definição, combina um elemento subjetivo, relativo ao estado de espírito do requerente de refúgio, com um elemento objetivo, que pressupõe da autoridade estatal algum conhecimento da situação do país de origem do requerente. Diante da dificuldade de aferição do elemento subjetivo, que varia de uma pessoa para outra, passou-se a presumi-lo pela simples circunstância do indivíduo solicitar refúgio, e a atribuir maior relevância ao elemento objetivo. Importante ressaltar que é suficiente o "fundado receio de perseguição", não sendo necessária a perseguição em si, para a determinação do status de refugiado.

 

O conceito de perseguição tampouco veio definido pela normativa internacional. O mesmo Manual de 1979 do ACNUR, a partir da interpretação do artigo 33 da Convenção de 51, dispõe que perseguição seria a ameaça à vida ou à liberdade em virtude da raça, religião, nacionalidade, opiniões políticas ou pertencimento a determinado grupo social.  Ressalte-se, portanto, que de acordo com as orientações do ACNUR, refugiado é aquele que tem seus direitos civis e políticos mais fundamentais ameaçados.

 

A extraterritorialidade é o terceiro elemento para caracterização do refugiado. Isto é, o solicitante deve estar fora do território do seu país de origem ou de residência. Liliana Jubilut, no livro O Direito Internacional dos Refugiados e sua aplicação no ordenamento jurídico brasileiro (São Paulo: Método, 2007), nota que esse elemento, diante da freqüência do problema de fechamento de fronteiras desses países, inviabiliza a proteção, e ressalta que o número de refugiados vem diminuindo desde 2001, enquanto o de deslocados internos (indivíduos que, em circunstâncias semelhantes às dos refugiados, são forçados a abandonarem seus lares, mas que não conseguem cruzar as fronteiras do país) vem aumentando.

 

Importante destacar que o reconhecimento do status de refugiado é meramente declaratório, e que aquele que for reconhecido como refugiado tem direitos assegurados pelo Direito Internacional Público. Da mesma forma, o Estado de acolhida passa a ter obrigações internacionais relativas a proteção, assistência e integração local do refugiado que, se violadas, podem dar ensejo à responsabilização internacional. Estados de acolhida, no entanto, podem estabelecer cotas ou outras políticas restritivas do número de refugiados em seu território.

 

Destaca-se também que a definição da Convenção de 1951 fornece os padrões mínimos para a proteção desses indivíduos, podendo os diferentes países ampliarem a proteção, como fez o Brasil na lei 9.474/97, que, seguindo orientação da Declaração de Cartagena de 1984, incluiu a grave e generalizada violação de direitos humanos como justificativa para o refúgio.

 

CF - Há imprecisão de conceito pelas instituições, fazendo com que na prática interfira negativamente na proteção das pessoas que estão nestas condições?

 

MNB - Como dito acima, a definição mínima de refugiado é dada pelo Direito Internacional Público, através da Convenção de 51. Na medida em que dois dos elementos essenciais para a caracterização da figura do refugiado, quais sejam, o fundado temor e a perseguição, não vieram definidos pela normativa internacional, há espaço para algumas controvérsias que, no entanto, estão mais no campo da doutrina. Na prática, as diretrizes estabelecidas pelo ACNUR acabam sendo adotadas pelos diferentes órgãos nacionais encarregados da determinação da condição de refugiado de cada Estado.

 

A principal controvérsia diz respeito ao não-enquadramento na definição técnica de refugiado daqueles migrantes que abandonam seus lares, famílias, amigos e referências culturais devido a razões econômicas. Sabemos que a miséria extrema e os transtornos ambientais podem reduzir as condições de vida de grandes populações a uma situação de tamanha precariedade que indivíduos se vêem compelidos a migrar para outros países. Indivíduos nessa situação tendem a se transformar em imigrantes em situação irregular nos países para onde vão e ficam extremamente vulneráveis a abusos de todo tipo, inclusive trabalho escravo e exploração sexual.

 

Levando-se em conta o princípio da solidariedade, que informa o instituto do refúgio, e o seu caráter humanitário, é possível realizar uma analogia entre essas figuras. Por um lado, torna-se imperioso proteger os migrantes econômicos da melhor forma possível, reconhecendo-se o enorme sofrimento que vivem. Por outro lado, argumenta-se que a ampliação do conceito de refugiado para essa categoria causaria um efeito contrário, no sentido de restringir a proteção. Segundo esse entendimento, o número de refugiados cresceria tão avassaladoramente que inviabilizaria a proteção e assistência do estado de acolhida. Essa ampliação do conceito acabaria por dificultar a situação do refugiado em sentido estrito que, na medida em que sofre ameaça real à sua vida ou à sua liberdade, estaria em situação mais vulnerável do que aquele que vive em situação de miséria. O que distingue um refugiado de um migrante é justamente a aplicação àqueles do princípio do non refoulement, baseado na idéia de que o refugiado pode ser detido, torturado ou assassinado se voltar ao seu país. É claro que se um indivíduo vive em situação de miserabilidade e tem fundado temor de perseguição ou de sofrer uma violência direta, ele tem direito a refúgio.

 

Nesse sentido, o posicionamento do ACNUR tem sido o de trabalhar junto aos países que atraem migrantes para a criação de políticas públicas mais favoráveis a esse grupo, de modo a se preservar direito de refúgio.

 

CF - Atualmente quais são as mazelas que este grupo de pessoas sofrem para estimular a migração de seus locais de origem?

 

MNB - Os refugiados, e também parte dos migrantes em situação irregular, são provavelmente os indivíduos mais vulneráveis que há em termos de proteção estatal e vivem situações-limite. As razões clássicas para que se busque refúgio são a guerra, os conflitos armados internos e a violência generalizada. Se falarmos dos imigrantes irregulares, a emigração é em geral motivada por situações de miséria extrema ou mudanças ambientais. Essas pessoas vivem sob tanta pressão e sofreram traumas tão grandes que podem se submeter a viagens de risco, sem muitas vezes conhecer o destino e quase sempre sem saber se conseguirão refúgio e quais as condições de vida no novo país.

 

CF- Não obstante o sofrimento que padecem nos seus locais de origem, muitos militantes de direitos humanos afirmam que os refugiados continuam sofrendo violações nos países anfitriões. Pode nos explicar esta dinâmica?

 

MNB - A situação dos refugiados é ainda mais dramática porque os fatores motivadores de refúgio ocorrem, em geral, em países de pouca expressão internacional e os países mais abertos à acolhida são também de menor desenvolvimento relativo. Os países da Europa, destino tradicional dos que buscam refúgio, comumente fecham suas fronteiras ou estabelecem cotas para refugiados.

 

Refugiados também enfrentam enormes desafios para se integrar à nova realidade, apesar de os estados de acolhida terem a obrigação de assistí-los e de estimular a sua integração local. Não falam a língua, nem sempre têm onde morar, não têm como comprovar sua experiência profissional anterior e muitas vezes sofrem discriminação. Se não houver políticas efetivas e envolvimento de organizações da sociedade civil, acabam desempregados ou em sub-empregos, com poucas chances de construir uma vida confortável e dignificante. Em situações mais extremas, os refugiados podem ser confinados por um longo período em campos de refugiados, que muitas vezes são palco de novas violências perpetradas por outros refugiados (em especial a violência sexual).

 

CF - Dentro deste contexto, a Lei de Anistia a Estrangeiros, promulgada no ano passado, beneficiária estas pessoas no Brasil?

 

MNB - A Lei 11.961/09, dispõe sobre a situação dos estrangeiros em situação irregular no território nacional, permitindo àqueles que ingressaram no país até 01 de fevereiro de 2009 que requeiram a residência provisória e, depois de 2 anos, a residência permanente. Essa lei tem um enorme impacto para a categoria de imigrantes em situação irregular, discutida acima. Apesar de a irregularidade migratória não ser crime, e de aos migrantes irregulares serem assegurados os direitos humanos em território nacional, o medo da deportação faz com que a maioria permaneça em uma situação de quase clandestinidade e de extrema vulnerabilidade.

Tecnicamente, essa lei não atinge os refugiados. No entanto, dentre os imigrantes que tentam regularizar a sua situação após a lei, pode haver muitos que se enquadram na definição de refugiado sem o saber, e que, então, podem ser encaminhados às entidades que trabalham com refugiados no Brasil.

 

CF - Quais são as principais normas internacionais que disciplinam a situação dos refugiados?

 

MNB - A base convencional do Direito Internacional dos Refugiados é composta pela Convenção de 51 e pelo Protocolo de 1967, ambos celebrados sob os auspícios da ONU.  A Convenção Relativa aos Aspectos Específicos dos Refugiados Africanos, adotada pela Organização da Unidade Africana em 1969, é um instrumento regional que não obriga os países que não são membros daquela organização, mas que contribuiu para a "definição ampliada" de refugiado, incluindo a violência generalizada como justificativa. Além desses, diversos outros tratados internacionais de proteção à pessoa humana, ainda que não sejam específicos sobre a questão dos refugiado, são relevantes.

A Declaração de Cartagena de 1984, apesar de ser considerada fonte subsidiária de Direito Internacional Público, tem uma enorme relevância e influenciou a prática do refúgio em diversos estados latino-americanos, inclusive o Brasil. Na celebração dos 20 anos da Declaração, em 2004, cerca de 20 países da América Latina adotaram a Declaração e o Plano de Ação do México "Para Fortalecer a Proteção de Refugiados na América Latina", também de grande importância.

 

CF - No Brasil, quais são as fontes legais sobre o tema?

 

MNB - A Constituição Federal de 1988 elenca princípios importantes para a interpretação das normas relativas ao refúgio, tais como o princípio da dignidade da pessoa humana, o da prevalência dos direitos humanos nas relações internacionais e o da concessão de asilo político. O instituto do refúgio propriamente vem regulado pela lei 9.474, de 22 de julho de 1997, que criou também o Comitê Nacional para Refugiados (CONARE).

 

CF - O atual Estatuto do Estrangeiro e o Projeto do Novo cuidam do assunto com o devido  zelo?

 

MNB - O Estatuto do Estrangeiro disciplina apenas o instituto do asilo político, que na tradição latino-americana difere do refúgio. A concessão de asilo político é ato constitutivo e discricionário de cada Estado - ao contrário da natureza declaratória do reconhecimento do refúgio - e dela não decorrem obrigações internacionais. Como instrumento de política pública de imigração, o Estatuto é relevante em matéria de refúgio apenas nos termos abordados acima.

 

CF -  Nosso país recebe refugiados? Pode nos contar um pouco mais detalhes? De como funciona, qual a origem destes....

 

MNB - Sim, recebemos refugiados. De acordo com o Ministério da Justiça, órgão ao qual está subordinado o CONARE, vivem no Brasil 4.240 refugiados de 75 nacionalidades. Cerca de 40% deles veio de Angola, 14% da Colômbia, 9,2% da República Democrática do Congo, 6% da Libéria e 4,6% do Iraque. A maioria deles veio pelas vias tradicionais de elegibilidade, mas muitos vieram pelo Programa de Reassentamento, que é uma solução para aqueles refugiados que, por razões de segurança ou de integração, não podem permanecer no primeiro país de acolhida.

 

O solicitante de refúgio, ao chegar ao Brasil, deve procurar a Polícia Federal ou autoridades migratórias nas fronteiras, e fazer o seu requerimento, que será encaminhado ao CONARE. O CONARE é composto por representantes do Ministério da Justiça e de diversos outros ministérios (Relações Exteriores, Trabalho e Emprego, Educação e Saúde), além de representantes do Departamento da Polícia Federal, de organização não-governamental (Cáritas Arquidiocesana de São Paulo e do Rio de Janeiro) e do ACNUR (que tem voz no comitê, mas não direito de voto). O trabalho da Cáritas no que se refere a assistência e integração local deve ser destacado.

 

CF - Qual sua perspectiva para uma categoria cada vez maior de refugiados decorrentes de catástrofes ambientais?

 

MNB - De acordo com a Organização Internacional de Migração, os refugiados ambientais são aqueles que, devido a repentinas ou progressivas mudanças ambientais que afetem suas condições de vida, deixam suas residências habituais e migram para outros locais dentro ou fora das fronteiras de seus países. Os números de refugiados ambientais no mundo já são equivalentes ao de refugiados em sentido estrito e tendem a aumentar rapidamente com as alterações climáticas em curso. Estima-se que serão 150 milhões até 2050, de acordo com o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas. Analogamente aos migrantes econômicos, os refugiados ambientais não se enquadram na definição jurídica de refugiado. O ACNUR mantém a posição de que esses tipos de migração têm causas distintas das geradoras de refugiados e que agrupá-los sob uma mesma categoria dificultaria um tratamento adequado a cada uma dessas situações. É mais uma situação dramática que o Direito Internacional ainda não conseguiu dar conta.

 

 

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MÁRCIA NINA BERNARDES

Márcia Nina Bernardes
Advogada; Doutora em Direito pela New York University (EUA); Coordenadora Adjunta do Curso de Graduação, Coordenadora Acadêmica do Núcleo de Direitos Humanos e Professora do Departamento de Direito da PUC- Rio.

 

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