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ENTREVISTA Alienação de Bens Públicos

 

Pode nos conceituar a Alienação de Bens Públicos?

Alienar é transferir a outrem, por ato voluntário, o domínio de alguma coisa.  Quando se fala em bem público, o objeto dessa transferência é um item, bem móvel ou imóvel, que integra o acervo patrimonial da administração direta, indireta ou fundacional da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios. Bens públicos também podem ser vendidos, doados, permutados, dados em pagamento etc. Passam do patrimônio de uma entidade pública para o de outra entidade pública ou privada, pessoa física ou jurídica. Acontece que, neste campo, os atos de alienação não são idênticos àqueles que se operam na esfera privada, daí o desafio do tema.

 

Como os bens públicos são classificados?

A classificação mais básica e tradicional, desde os romanos, é aquela que  considera a própria natureza e qualidades físicas desses bens, daí tomá-los como móveis e imóveis. O direito civil fornece ao direito público os referenciais para isso. Pela titularidade ou por disposição legal, podemos dividi-los entre públicos e privados. Mas é importante notar que não há completa equivalência entre os elementos caracterizadores da propriedade pública e da propriedade privada. Há certa confusão sobre isso. Alguns acreditam que “bem público” é sinônimo de “bem do povo”. E num país que não tem tradição cultural de preservação desse patrimônio, “bem do povo” parece significar “bem de ninguém”. Outra classificação importante, também apoiada no direito civil, é aquela que distingue três categorias de bens públicos: os de uso comum do povo, os de uso especial e os dominiais. O último grupo é particularmente importante quando se fala em alienação.

 

Por que o Estado aliena um bem de seu patrimônio?

As razões podem ser de várias ordens: captação de recursos, pagamento de dívidas, necessidade de atender a programas sociais, assistenciais, habitacionais, filantrópicos, atrair investimentos privados (como nos distritos industriais), reordenar os núcleos urbanos, otimizar a qualidade de vida dos habitantes de uma cidade, alavancar reformas agrárias, intervir no domínio econômico etc. Essas razões podem ter um suporte ideológico, quando a intenção de alienar atinge setores inteiros da economia. Concepções filosóficas e econômicas, modelos de gestão, visões inovadoras sobre a função da propriedade pública podem estar por trás de ondas de despatrimonialização firmadas, por exemplo, na ideia de que o Estado deve se retirar de determinados setores produtivos, permitindo a expansão da iniciativa privada. São atos que se inserem naquilo que se convencionou denominar “neoliberalismo”.

 

O que é afetação e desafetação de um bem?

Afetar é atribuir a um bem público, de uso comum ou especial, uma destinação específica. Assim, dizemos que o prédio que serve a uma prefeitura está afetado ou que veículos e máquinas vinculados a um serviço público estão afetados. Bem afetado é aquele consagrado a uma finalidade.  Isso pode decorrer tanto do destino natural do bem (como o mar, o rio, as estradas, praças etc. – afetação natural), como da lei ou de um ato administrativo que o aplique a certo fim específico (afetação jurídica). Para que um bem possa ser alienado, precisa perder essa característica, ou seja, precisa ser desafetado (e nem todo bem público pode ser). Enquanto afetados, os bens públicos são inalienáveis. A desafetação, capaz de fazer desaparecer essa limitação, depende de circunstâncias de fato e de direito. Com ela as coisas passam para a classe de bens “dominiais”, única porta de saída para o patrimônio alheio. Muito erro se tem cometido, Brasil afora, por acreditar na possibilidade de desafetar qualquer bem, bastando que sejam tomadas providências jurídicas (aprovação de uma lei). Não é bem assim. Uma rua, uma biblioteca, o prédio de uma escola são inalienáveis enquanto mantida a destinação útil pela qual foram construídos. Lei alguma tem força para mudar isso. A lei desafetadora tem que se espelhar na realidade das coisas ou constituirá ato ilegítimo e anulável.

 

Pode nos dar alguns exemplos de alienação de bens móveis e imóveis? Os procedimentos são muito diferentes?

Terrenos, propriedades rurais (terras), áreas remanescentes de obras públicas, imóveis edificados na cidade ou no campo, construções, prédios públicos (teatros, bibliotecas, sedes de governo, escolas, hotéis públicos...), praças e até ruas estão entre os bens imóveis que, a depender da situação de fato e de direito, podem ser alienados. No campo dos bens móveis temos veículos, máquinas, produtos de estoques reguladores, postes, exemplares da flora (mudas), equipamentos especiais, objetos apreendidos por lei e comercializáveis etc. Há pontos comuns para qualquer tipo de alienação (vide, por exemplo, o princípio básico referido na pergunta seguinte), mas no aspecto formal, existem diferenças substanciais nos procedimentos de disposição desses bens, a depender de sua natureza, origem, valores etc. Em alguns casos, por exemplo, a lei não exige avaliações ou autorização legislativa, pode dispensar licitações etc.

 

Quais são os princípios administrativos norteadores da matéria?

O princípio básico é o do “interesse público”, expressão que demanda muito estudo e cuidado, verdadeiro desafio para os legisladores, administradores, órgãos de controle e o cidadão vigilante. Em nome da “discricionariedade administrativa”, costuma-se dotar esse conceito de uma excessiva plasticidade, o que deságua em abusos e dilapidações patrimoniais altamente censuráveis. Há casos em que se invoca o interesse público para privilegiar justamente o interesse privado. Há argumentações sutis e falaciosas a serviço disso, como a geração de empregos, o desenvolvimento urbano e até a defesa do meio ambiente. Passa-se uma aparência de valores verdadeiros para atingir finalidades deploráveis que, em geral, canalizam os esforços da coletividade para agraciar pequenos grupos ou particulares. Não basta acenar com um proveito coletivo remoto e, às vezes, irrealizável. É preciso ter bases para demonstrá-lo e assegurar que se efetive.  De resto, todos os princípios constitucionais-administrativos servem aos atos de alienação (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência etc.).

 

Quais são os pressupostos formais do ato de alienação?

Os pressupostos podem ser colhidos nas Constituições, nas leis orgânicas, na legislação de cada nível. Em geral, concentram-se na avaliação prévia do bem (que não se confunde com mera indicação de um valor), na autorização legislativa (que pode exigir prévia desafetação) e no processo licitatório. Quanto a todos eles há importantes considerações e relativizações. 

 

Em que casos há dispensa de licitação?

É bom afirmar que a licitação é a regra, ao menos quanto aos institutos de alienação próprios do direito privado, os quais, com inflexões, servem ao direito público (vendas, doações, permutas e dações em pagamento). Mas a lei pode prever hipóteses de dispensa (ex.: art. 17, da lei 8.666/93) ou de inexigibilidade, para atender interesses peculiares da Administração ou interesses sociais. Também há casos de incompatibilidade entre a licitação e o ato de disposição. Imagine, por exemplo, que o Estado resolva doar uma área de terra ao Município ou este resolva dar destinação a unidades habitacionais que construiu nesse espaço. É óbvio que não se pode falar em licitação. Em contrapartida, as administrações locais podem tornar exigível a licitação em hipóteses nas quais o legislador federal tomou-a como dispensável ou inexigível. Enfim, as conjugações possíveis entre licitação, dispensa e inexigibilidade são muitas. Reclamam um domínio técnico-jurídico, olhos na realidade das coisas e clareza dos interesses em jogo.

 

Quais são as modalidades de alienação?

Para as alienações é possível valer-se de institutos civilistas (com adaptações para atender as peculiaridades do bem e do alienante) ou de institutos próprios do direito público. Entre os primeiros estão a venda, a permuta, a doação e a dação em pagamento; nos últimos encaixam-se a investidura, a legitimação de posse, a concessão de domínio e a retrocessão. No âmbito de programas de desestatização podem surgir institutos diferentes, sujeitos a regras especiais.

 

Qual seu posicionamento acerca do modo como acontecem as alienações de bens públicos e as privatizações no Brasil?

Falemos primeiro das alienações. Não adoto posições maniqueístas sobre as transferências patrimoniais do setor público para o setor privado. Qualquer concepção radical quanto a isso conduz a consequências absurdas. Há casos em que alienar não é só uma possibilidade, é uma imposição em prol do interesse público, da criação de oportunidades e renda. E erra por omissão o Administrador que deixa de fazê-lo. Em outras, porém, usa-se do patrimônio público de maneira afoita, impensada, para atender a interesses privados de especuladores ou aventureiros. Há males nos dois extremos. Tanto para dispor, como para reter, o Administrador precisa estar bem preparado, saber o que faz, onde investe, como gasta, a quem beneficia e por que o faz.  É o que, de forma geral, se denomina gestão responsável. O caso das privatizações é mais delicado. Não se restringe a bens móveis e imóveis. Atinge direitos, instituições financeiras, serviços públicos, setores inteiros da economia, com abertura de capitais, quebra de monopólios etc. Supõe movimentações político-administrativas de espectro gigantesco. São dinâmicas que nascem da revisão de conceitos básicos sobre o papel do Estado ante o fenômeno da globalização. Na experiência brasileira das últimas décadas houve mazelas e avanços.  Em alguns setores não havia razão para que o Estado continuasse emperrando as engrenagens do desenvolvimento com a areia da sua burocracia e incompetência. No Brasil, parece inegável que alguns setores ganharam em eficiência e em democratização de serviços básicos, como é o caso das telecomunicações. Em outros, porém, houve queda visível da qualidade de serviços e ondas de desemprego em massa (como no setor elétrico). O mal, ao que parece, está na maneira como se fez (moedas da privatização) e na dificuldade dos nossos governantes em enfileirar crescimento econômico e qualidade de vida, em especial para as populações mais carentes. Cenas de mais um capítulo da incapacidade histórica do governo brasileiro em lidar com a miséria do país. Mas o tema é muito rico e ainda renderá grandes debates.

 

É possível controlar, inclusive judicialmente, os atos de alienação?

Há mecanismos de autocontrole e de controle não jurisdicional que costumam funcionar bem. Os novos rumos do constitucionalismo brasileiro e o crescimento da consciência política do cidadão também aprimoraram a atividade fiscalizatória de alguns Legislativos, Tribunais de Contas e, em especial, dos Ministérios Públicos. Mas ainda há a possibilidade de lançar mão, sempre como forma extrema de solução, do controle jurisdicional. O Poder Judiciário sensibiliza-se, paulatinamente, com a fratura do dogma da discricionariedade. Atos de alienação não podem ser desmotivados, o que sempre abre a oportunidade para o controle jurisdicional. Os instrumentos judiciais de tutela de interesses difusos e coletivos permitem que a própria Administração, o cidadão, o Ministério Público, Associações e vários outros legitimados, ingressem em Juízo com ações questionadoras de atos impensados ou mal concebidos de alienação. Destacam-se, neste campo, as ações populares e as ações civis públicas.

Comentários

  • Ruth Maria Perim
    27/07/2014 10:41:38

    Carros públicos podem ser vendidos?

  • Fabio Fiorotto Astolfi
    15/07/2014 18:09:21

    Muito obrigado por esclarecer dúvidas acerca de tão fascinante temática, notória e agradavelmente discorrida para o deleite de todos os que buscam informações objetivas e claras. Parabéns!

  • João Carlos de Sousa e Silva
    22/10/2013 13:50:53

    Sou servidor público e fico indignado quando deparo com situações em os gestores tratam o dinheiro público com descaso. Suas respostas foram muito esclarecedoras e com requintes de sabedoria. Gostei quando disse "bem do povo" parece significar "bem de ninguém".

  • MARIA MARLENE FRANZONI
    03/07/2013 14:14:34

    excelente artigo!

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RAUL DE MELLO FRANCO JÚNIOR

Raul de Mello Franco Júnior

Promotor de Justiça. Mestre em Direito pela UNESP.  Doutorando em Ciências Jurídico-Políticas pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (Portugal). Professor da UNIARA – Centro Universitário de Araraquara (SP) e de cursos jurídicos. Autor de diversas obras, dentre elas Alienação de Bens Públicos, Editora Revista dos Tribunais.

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