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PREVIDENCIÁRIO STF decide pela responsabilidade do Estado na extinção do IPESP

12/02/2012 por Ricardo Castilho

Em recente e importante decisão proferida na ADI n° 4429, o STF, exercendo mais uma vez seu papel de guardião da Constituição Federal e da própria cidadania, fundamento de nosso Estado Democrático de Direito (art. 1°, II, da CF), estabeleceu que o Estado não pode se eximir a seu bel prazer da responsabilidade advinda de seus atos, ainda que lícitos.

Por meio da referida ADIN, o Conselho Federal da OAB impugnou diversos dispositivos da Lei Estadual n° 13.549, de 20/03/2009, que extinguiu a Carteira de Previdência dos Advogados do Estado de São Paulo, além de estabelecer critérios mais rigorosos para a concessão de benefícios previdenciários aos advogados paulistas.

A Carteira dos Advogados fora criada em 1959 e a filiação dos advogados era obrigatória. Posteriormente, passou a ser administrada pelo Instituto de Previdência do Estado de São Paulo - IPESP. Apenas em 1970 a adesão passou a ser facultativa e seu regime passou a ser o privado, de caráter complementar (Lei Estadual n° 10.394/1970). Não obstante, continuou a ser administrada pela autarquia estadual, o que ainda lhe garantia o caráter público, mesmo porque fora criada por meio de lei.

Nos últimos anos, contudo, a fonte de custeio da Carteira - basicamente contribuição cobrada dos outorgantes de mandato judicial e parcela das custas judiciais - foi progressivamente minada. Com efeito, a Lei Estadual n° 11.608/2003, trilhando o caminho indicado pela jurisprudência do STF, suspendeu o repasse da parcela das custas à Carteira, comprometendo definitivamente, assim, o equilíbrio atuarial do regime.

Ao depois, a Lei Estadual questionada pela ADI n° 4429 simplesmente impediu a filiação de novos advogados, instituindo o que denominou de "regime de extinção", no qual, segundo seu art. 2°, §§ 2° e 3°, o Estado, incluindo-se a administração indireta, não responderia de forma alguma "(...) pelo pagamento dos benefícios já concedidos ou que venham a ser concedidos no âmbito da Carteira dos Advogados, nem tampouco por qualquer indenização a seus participantes ou insuficiência patrimonial passada, presente ou futura", vedando-se, ainda, a inclusão no orçamento do Estado de qualquer recurso destinado a tais fins.

Chegou-se, assim, à inusitada situação em que o Estado cria determinado regime de previdência - a princípio obrigatório -, administra-o por cerca de meio século e, da noite para o dia, resolve extingui-lo eximindo-se de toda e qualquer responsabilidade - direta e indireta, de acordo com a Lei 13.549/2009 - pelo pagamento dos benefícios já concedidos ou mesmo pelos benefícios futuros, tudo após ter ele mesmo, o Estado, comprometido severamente a fonte de custeio de dito regime previdenciário.

De se salientar que o regime jurídico da Carteira dos Advogados é um tanto quanto peculiar, eis que, embora a Lei Estadual n° 10.394/70 tenha estabelecido ser ele privado, de caráter complementar, fora instituído por lei e sempre administrado por autarquia estadual, tendo sido, nessa qualidade, recepcionado pelo texto original da Constituição Federal, ponto bem ponderado pelo relator da ADI 4429, ministro Marco Aurélio.

A EC n° 20/1998, contudo, ao tratar da previdência complementar nos arts. 40 e 202 da Carta Política, retirou todo e qualquer amparo jurídico para a manutenção da Carteira dos Advogados, que não se volta à proteção de pessoas que tenham vinculação com o Estado, mas é por ele administrada, algo não admitido pelo novel texto constitucional, que, em seu art. 202, § 3°, veda "o aporte de recursos a entidade de previdência privada pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, suas autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e outras entidades públicas, salvo na qualidade de patrocinador, situação na qual, em hipótese alguma, sua contribuição normal poderá exceder a do segurado".

Como, então, ficaria a situação dos advogados que, de boa-fé, ingressaram em tal regime de previdência complementar? Nos termos do voto do ministro Marco Aurélio, as mudanças legislativas havidas não poderiam por a descoberto o primado da segurança jurídica, da confiança, da solidariedade e da responsabilidade, mormente porque a relação jurídico-previdenciária é tipicamente de longa duração.

Disse oportunamente e com seu invulgar brilhantismo o eminente relator, repisando consideração já tecida em outro julgamento: "(...) embora seja possível a modificação do regime jurídico em âmbito previdenciário, não cabe levar às últimas conseqüências essa admissão, sob pena de ingressar-se na seara do fascismo, com a supremacia, sem balizas, do próprio Estado.".

A extinção da Carteira dos Advogados, assim conclui o relator, ainda que se trate de uma imposição da própria Constituição, jamais poderia ter lesado o direito adquirido de quem integrava o dito regime previdenciário, tudo por força do disposto no art. 60, § 4°, IV, da CF. Daí que as regras trazidas pela Lei Estadual n° 13.549/2009 não sejam aplicáveis a quem já estava em gozo de benefício ou já tinha cumprido os requisitos necessários à concessão ao tempo da publicação do diploma, e que a viabilidade desse gozo deva se dar às expensas do Estado.

Veja-se que se está diante, no caso, de interessante hipótese em que há responsabilidade do Estado pela prática de ato lícito, situação admitida pela jurisprudência do STF. Com efeito, não houve ilicitude na extinção do IPESP, nem tampouco no solapamento de sua principal fonte de custeio - parcela das custas judiciais. O Estado de São Paulo, nesse mister, apenas procurou seguir a jurisprudência do STF e as supervenientes alterações promovidas na Lei Maior. Ainda assim, contudo, por imposição do princípio da igualdade, bem o disse o ministro relator, "descabe imputar a particulares individualizáveis os encargos sociais decorrentes da atuação administrativa implementada em prol de toda a coletividade". Preciosa lição jusfilosófica, sempre a ser observada no âmbito do direito público e, sobretudo, do direito administrativo.

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RICARDO CASTILHO

Ricardo Castilho

Diretor-Presidente da Escola Paulista de Direito (EPD); Pós-doutorado em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina; Doutor em Direito pela PUC/SP; Professor e Conferencista no Brasil e no Exterior.

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