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ADMINISTRATIVO Responsabilidade disciplinar do servidor público por atos praticados na vida privada

02/12/2010 por Spiridon Anyfantis

O processo disciplinar consiste em um dos instrumentos de caráter sancionador utilizados para apurar a existência de infração funcional praticada por servidor público e, mais do que isso, garantir a este pleno acesso e respeito aos princípios da ampla defesa e contraditório (art. 5º, LV, CF). Possui autonomia normativa, não obstante buscar, em algumas ocasiões, amparo em dispositivos específicos do processo penal, tal como ocorre na regulamentação da fase probatória.

O objeto principal do processo disciplinar, em sentido material, consiste em assegurar que o serviço público seja manejado e ocupado por agentes éticos e que atuem em suas funções com transparência e moralidade. Mônica Nicida Garcia prefere situar seu objeto em aspecto nitidamente formal, ao defini-lo como aquele que visa a "tutela e a proteção da ordem interna dos serviços, do bom funcionamento da máquina administrativa e, consequentemente, do serviço público" (Responsabilidade do Agente Público, 2007, p. 166). Obviamente, o meio para se chegar à realização da justiça administrativa possui caminho único, ou seja, através do respeito aos direitos fundamentais dos servidores acusados e a punição destes quando comprovada falta funcional.

Feitas as considerações de hábito, a dúvida que recorrentemente emerge é se pode o agente público ser punido por prática de atos não relacionados à atividade funcional.

O artigo 148 da Lei 8112/90 ajuda a solucionar o problema, ao definir o processo disciplinar como "o instrumento destinado a apurar responsabilidade do servidor por infração praticada no exercício de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido." Egberto Maia Luz é categórico ao afirmar que a responsabilidade que interessa ao direito administrativo é somente aquela que se refere à coisa pública (Direito administrativo disciplinar: teoria e prática. 2002, p. 256/257). Odete Medauar segue a mesma linha ao explicar que apenas as infrações vinculadas ao exercício do cargo, função ou emprego público autorizam a aplicação de sanções disciplinares ao servidor (Direito administrativo moderno, 2010, p. 316).

A opinião de Diogo de Figueiredo Moreira Neto aparenta ser distinta. Em seu Curso de direito administrativo, o professor carioca classifica os deveres dos servidores públicos em gerais, que se aplicam a todos, sem distinção; e especiais, que se aplicam a determinadas classes de servidores. Com relação aos deveres gerais, lembra que estes se subdividem em internos e externos, conforme se relacionem à conduta do servidor público no desempenho de suas atribuições funcionais ou à sua conduta na vida privada. Para o ilustre administrativista, os deveres internos convergem em aspectos como lealdade do servidor para com a administração, além de observância aos princípios da obediência às ordens legais, assiduidade no cumprimento das obrigações, dedicação ao serviço, urbanidade e probidade ou, resumindo, dever de agir com honestidade perante a Administração.

Por seu turno, os deveres externos do servidor, precisamente aqueles relacionados à sua conduta fora do serviço, compreendem, conforme ensina Diogo de Figueiredo Moreira Neto, em sujeição aos impedimentos e incompatibilidades funcionais; à proibição de intermediação de interesses escusos entre particulares e Administração; e, ainda, ao dever de boa conduta, consistente na manutenção do decoro em seus hábitos privados (Curso de Direito Administrativo, 2006, p. 317/322). Essa classificação também é adotada por José Armando da Costa (Direito disciplinar, 2008, p. 128).

O Direito Disciplinário brasileiro cobra do servidor público, em sua vida privada, um padrão de comportamento ético e moralmente adequado, compatível com a conduta que se espera do mesmo no âmbito administrativo. Para exemplificar, não faz sentido manter no serviço público professor de ensino fundamental condenado pela prática de violência doméstica (Lei 11.340/06) dada a incoerência que viria a existir entre seus valores na vida privada e os princípios de respeito à dignidade humana e integridade que deve, por obrigação, transmitir aos alunos. De igual forma não há razão ética e jurídica para se manter no serviço público um Policial ou Auditor Fiscal da Receita Federal que possuam rendimentos e bens absolutamente incompatíveis com sua renda declarada.

A respeito da última menção, por oportuno, vale lembrar emblemática decisão do Superior Tribunal de Justiça no MS n. 12.536/DF, onde se avançou em relação ao texto previsto no artigo 148 da Lei 8112/90, acima transcrito. No acórdão o STJ determinou que "a conduta do servidor tida por ímproba não precisa estar, necessária e diretamente, vinculada com o exercício do cargo público". Na decisão a Corte concluiu que "mesmo quando a conduta é perpetrada fora das atividades funcionais, se ela evidenciar incompatibilidade com o exercício das funções do cargo, por malferir princípios basilares da Administração Pública, é sim passível de punição na esfera administrativa, inclusive com a pena máxima de demissão."

Essa decisão consiste obviamente em um evidente, porém perigoso, avanço nas relações que se estabelecem entre o serviço público e as pessoas aptas a exercê-lo. Os agentes públicos submetem-se a um regime jurídico mais severo do que trabalhadores de empresas particulares, mas não parece viável pautar completamente sua conduta privada em função de sua atividade pública. Por essa razão, na esteira do pensamento de Fábio Medina Osório (Teoria da improbidade administrativa, 2007, p. 87), a ilicitude produzida pelo agente público em atos da vida privada deve ser daquelas qualificadas pelo direito público e relacionadas, ainda que indiretamente, às suas funções. Caso contrário não há porque estender a investigação e eventual punição criminal à esfera administrativa, sob pena de se produzir um constrangimento ilícito ao servidor por falta de justa causa para instauração de procedimento disciplinar.

  De qualquer modo parece conveniente que o legislador, especialmente no âmbito da legislação federal, estabeleça os limites da responsabilidade do agente público por ilícitos produzidos em sua vida privada. Essa providência tornaria mais segura a atividade sancionadora da Administração Pública e, por óbvio, atenderia melhor aos princípios constitucionais da legalidade, proporcionalidade e razoabilidade, tão caros ao processo administrativo.

Comentários

  • Dave Geszychter
    26/06/2014 13:32:27

    Muito boa a matéria. Me ofertou subsídios para a defesa de um servidor acusado de dar um soco no rosto de um colega de trabalho fora do ambiente de trabalho, ainda que em frente à repartição. O fato deu-se após o encerramento do plantão, na saída em retorno a seu domicílio, muito embora, como repercussão de um incidente anterior ocorrido no interior do ambiente de trabalho. Agitam-se, enquanto questões controvertidas a reação seguida a sucessivas provocações que abalou o sistema nervoso do agente (enquanto excludente de punibilidade ou, quando menos, como atenuante) e o princípio da proporcionalidade da sanção, eis que a Portaria Inaugural aponta para a possibilidade de demissão e eu entendo que não poderia passar de suspensão, tanto em razão das circunstâncias em que o fato se deu, quanto em razão da superficialidade da lesão (lesão leve - meras escoriações, não chegando a causar dano de monta). Entendo que, da mesma forma que, no campo penal, a dosimetria da pena encontra aqui gradação (em confronto com a gravidade do resultado)

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SPIRIDON ANYFANTIS

Spiridon Anyfantis
Promotor de justiça em Goiás; Mestre em Direito pela UFG; Professor de Direito Administrativo da Escola da Magistratura de Goiás e Faculdades Alfa; autor do livro Provas audiovisuais: sua valoração no processo penal, Editora Fórum.

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