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CONSTITUCIONAL Orçamento e Judiciário

03/11/2011 por André Ramos Tavares

O último Projeto de Lei Orçamentária da União, para 2012, enviado recentemente ao Congresso Nacional, sofreu uma inesperada variação, que gerou intenso debate nas esferas políticas e jurídico-judiciais. O motivo dessa polêmica foi a não contemplação dos termos da Proposta orçamentária elaborada e aprovada pelo Poder Judiciário e pelo Ministério Público.

A esse propósito, é preciso registrar que a Constituição brasileira traz, em seu art. 99, a nota da (imprescindível) autonomia administrativa e financeira do Judiciário fixando, no âmbito da União, a competência do Presidente do Supremo Tribunal Federal para enviar a proposta orçamentária ao Executivo, após debatida e aprovada pela Corte. Esse foi o encaminhamento adotado no recente episódio mencionado, mas a Presidente da República, ao submeter ao Congresso a Proposta final da União, não contemplou os termos da proposta orçamentária elaborada pelo Judiciário.

Diante da insatisfação do Poder Judiciário, a Presidente da República acabou por encaminhar ao Congresso Nacional a proposta orçamentária elaborada e aprovada pelo Poder Judiciário inicialmente, mas não retificou a peça orçamentária da União que já havia sido apresentada. A Presidente da República remeteu essa proposta em anexo à Mensagem nº 355/11 e, nesse mesmo ato, justificou a não inserção dessa proposta na peça orçamentária. 

A justificativa desse encaminhamento ocorreu em termos de "um quadro de incerteza econômica mundial, onde é indispensável que o Brasil mantenha uma realidade fiscal responsável que lhe permita lidar com sucesso com eventuais situações de crise. Há possibilidade de agravamento na situação econômica internacional em 2012, com risco de recessão em economias avançadas e forte volatilidade nos preços dos ativos financeiros. Várias economias enfrentam problemas justamente por sua situação fiscal, com alto endividamento e déficit públicos. Nesse cenário, é importante que o Brasil mantenha sua trajetória de equilíbrio fiscal, com geração de resultados primários compatíveis com a redução da dívida pública em relação ao PIB, bem como com o controle da inflação e o estímulo ao investimento e ao emprego. Um aumento excessivo na despesa primária do Governo central traria insegurança e incerteza sobre a evolução da economia brasileira em um contexto internacional já adverso".

No final dessa breve mensagem a Presidente da República realça que "em respeito ao princípio republicano da separação dos Poderes e cumprindo dever constitucional" é que submeteu essa Proposta à apreciação do Congresso Nacional.

O Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário e do Ministério Público da União no Distrito Federal (Sindjus/DF), em face do ocorrido, impetrou mandado de segurança (nº 30.896), que se encontra sob a relatoria do Min. Luiz Fux, ao mesmo tempo em que a Federação Nacional dos Trabalhadores do Judiciário Federal e Ministério Público da União (Fenajufe) ingressou com a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 240, cuja relatoria foi atribuída ao Min. Joaquim Barbosa.

Em casos semelhantes no âmbito do estado-membro, o STF já teve a oportunidade de decidir que o Chefe do Executivo deve-se limitar a encaminhar a proposta do Judiciário ao Legislativo para deliberação sob pena de ingerência indevida (AO 1482, Min. Rel. Marco Aurélio, DJe de 28/09/2007). Nesse caso, o relator, Min. Marco Aurélio, recordou de situação muito semelhante no âmbito federal, ocorrida logo após a promulgação da Constituição: "Já em 1989, diante de tentativa do Poder Executivo de alterar o que remetido pelo Judiciário Federal para compor a proposta orçamentária da União, o Supremo pronunciou-se, sob a presidência do ministro Néri da Silveira, no sentido da impossibilidade da prática, ficando assentado que incumbe aos Tribunais de que trata o artigo 99, § 2º, da Lei Maior da República aprovar os respectivos orçamentos, que, enviados ao Poder Executivo, haverão de ser incorporados ao projeto de lei orçamentária, da forma em que aprovados.".

Essa lembrança bem sinaliza a dificuldade de soluções diversas, que invoquem o elemento federativo como justificativa, ou seja, uma diferenciação, aqui, não se mostra justificável, apenas por se tratar de decisão  de Presidente da República e não de Governador de Estado-membro. Isso não significa, evidentemente, que em outras hipóteses a questão federativa não possa ser relevante para uma orientação diversa, especialmente quando é central para a temática envolvida. Não é o caso aqui. Aliás, a mesma orientação acima indicada para a questão orçamentária foi também a posição firmada pelo STF em outras hipóteses, como ocorreu quanto à possibilidade de previsão normativa de medida provisória estadual.

Realço, nesta breve análise, a aparente confusão quanto à arena adequada para equacionar esse impasse. Isso porque a Constituição destinou ao Congresso Nacional (art. 48,II) a aprovação do orçamento, mas o Executivo, neste ano, ao invés de adotar o procedimento constitucional, inovou.

Essa inovação do Executivo tem sido entendida como discrepância em relação ao protocolo constitucionalmente conforme, que determina a incorporação imediata da Proposta do Judiciário. E é por esse motivo que a matéria pôde ser levada ao próprio Judiciário que, agora, tem em suas mãos a decisão sobre o ato da Presidente da República, ao menos diante de seu aspecto formal, que apresenta inegável matiz constitucional.

Um observador menos atento ao Direito poderia, contudo, ver aí um retorno repetitivo ao "Poder" de origem, em um ciclo vicioso sem solução. É preciso considerar, contudo, que, agora, futura decisão do Poder Judiciário terá caráter jurisdicional, e não meramente administrativo. A preparação do orçamento ocorre em sessões administrativas; seu desrespeito, apesar de violação constitucional, enseja uma atuação jurisdicional, por processo adequado, com toda a imperatividade e conseqüências próprias dessa circunstância. É o caminho próprio de um Estado Democrático e Constitucional de Direito. Não haverá, pois, nessas medidas judiciais, qualquer elemento de atrito entre "Poderes", posto que estamos diante do funcionamento regular de um Estado com "Poderes" que são limitados pela Constituição e, nesses termos, fiscalizados em seus mais diversos atos. Pode e deve, o STF, como Justiça Constitucional de cúpula, determinar a regularização constitucional de atos advindos de outros "Poderes".

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ANDRÉ RAMOS TAVARES

André Ramos Tavares

Livre Docente em Direito pela USP. Professor da PUC/SP, do Mackenzie, do CEU-SP e da ESA-SP; Diretor do Instituto Brasileiro de Estudos Constitucionais, autor do Curso de Direito Constitucional (Saraiva, 7. ed.) DIRETOR DA ESCOLA JUDICIÁRIA ELEITORAL DO TSE

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