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REFLEXÃO Impeachment

Alunos me solicitaram que escrevesse sobre a existência de fundamento jurídico para o impeachment da Presidente da República Dilma Rousseff. Vou fazê-lo de acordo com a clássica expressão usada por Tácito, sine ira et studio, ou seja, sem paixão, parcialidade e preconceito. Sinto-me perfeitamente à vontade para afirmar que procedo sem paixão porque sempre fui apolítico e, em minha trajetória de muitas décadas de serviço ao Direito brasileiro como membro do Ministério Público do Estado de São Paulo, professor de Direito Penal, autor de livros de Direito Penal e de Direito Processual Penal, fundador e mantenedor de uma faculdade de direito, consultor de sucessivos governos e representante do Brasil em organismos internacionais de estudos jurídicos, como o UNODC (Escritório das Nações Unidas contra Drogas e Crimes) – nunca me deixei influenciar por preferências políticas ou partidárias. Todos que me conhecem sabem disso e as muitas dezenas de milhares de alunos que tive e tenho podem atestá-lo.

 

Exponho minhas ideias após muita meditação sobre sua conveniência e depois de ter pesado e considerado cada um de seus múltiplos aspectos. Se não o fizesse, qualquer que venha a ser a decisão final de eventual processo de impedimento, eu ficaria arrependido por ter, com tantos anos estudando Direito, me negado a dar minha posição a respeito de assunto de tanta importância. Minha opinião será, obviamente, jurídica, tal como me foi solicitado e minha capacitação profissional me habilita a dar. Mas ressalvo, liminarmente, que o julgamento do Senado brasileiro será mais político do que jurídico.

 

Vou tratar somente de alguns assuntos, embora haja outros não analisados nesta rápida apreciação.

 

Dispõe o art. 85 da Constituição Federal de 1988:

 

“São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:

 

I – a existência da União; II – o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação; III – o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais; IV – a segurança interna do País; V – a probidade na administração; VI – a lei orçamentária; VII – o cumprimento das leis e das decisões judiciais.”

 

E reza o seu parágrafo único:

 

“Esses crimes serão definidos em lei especial, que estabelecerá as normas de processo e julgamento.”

 

A expressão “crime de responsabilidade”, na legislação brasileira, apresenta um sentido ambíguo, uma vez que se refere a crime, no sentido penal (1) e a infração político-administrativa (2), que não é crime (sob o aspecto penal), pois não é sancionada com penas de natureza criminal. Em sentido amplo, a locução abrange tipos criminais propriamente ditos (crimes previstos no Código Penal e em leis extravagantes) e fatos que lesam deveres funcionais, sancionados com pena política (infrações político-administrativas). Pode-se dizer que há o crime de responsabilidade próprio, que constitui delito, e o impróprio, que corresponde à infração político-administrativa (não é crime “penal”).

 

Crimes de responsabilidade impróprios, diz o Ministro José Celso de Mello Filho, do STF, “são infrações político-administrativas definidas na legislação federal, cometidas no desempenho da função,”... (Constituição Federal anotada, São Paulo, Editora Saraiva, nota ao art. 82). Não são delitos no sentido penal, levando-se em consideração a natureza da sanção, o impeachment (perda do cargo, CF, art. 52, parágrafo único).

 

A Lei de Introdução ao Código Penal (Decreto-Lei n. 3.914, de 9 de dezembro de 1941), em seu art. 1º, contém uma forma objetiva para saber o que se entende por crime em face da nossa legislação:

 

“Considera-se crime a infração penal que a lei comina pena de reclusão ou detenção, quer isoladamente, quer alternativa ou cumulativamente com a pena de multa.”

 

Assim, como as infrações político-administrativas não impõem reclusão nem detenção ou multa cumulativa, ainda ligadas a fatos de relevante gravidade, não são crimes (sob o aspecto penal).

 

Alega-se que acontecimentos irregulares atribuídos à Presidente da República, no caso de dois mandatos continuados, se ocorreram antes do seu segundo e atual mandato, não podem ser objetos de impeachment por força de lei: ela somente poderia ser processada por crimes de responsabilidade cometidos em sua segunda gestão (relação de contemporaneidade), com fundamento no art. 86, § 4º, da Constituição Federal, que dispõe:

 

“O Presidente da República, na vigência de seu mandato, não pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exercício de suas funções.”

 

De ver-se que a disposição trata de atos estranhos ao exercício das funções do Presidente da República, referindo-se, por exemplo, a delitos do automóvel, que são crimes comuns e não de responsabilidade.

 

Na lição do Ministro CELSO DE MELLO, do STF, “o art. 86, § 4º, da Constituição, ao outorgar privilégio de ordem político-funcional ao presidente da República, excluiu-o, durante a vigência de seu mandato – e por atos estranhos ao seu exercício –, da possibilidade de ser ele submetido, no plano judicial, a qualquer ação persecutória do Estado. A cláusula de exclusão inscrita nesse preceito da Carta Federal, ao inibir a atividade do Poder Público, em sede judicial, alcança as infrações penais comuns praticadas em momento anterior ao da investidura no cargo de chefe do Poder Executivo da União, bem assim aquelas praticadas na vigência do mandato, desde que estranhas ao ofício presidencial. A norma consubstanciada no art. 86, § 4º, da Constituição, reclama e impõe, em função de seu caráter excepcional, exegese estrita, do que deriva a sua inaplicabilidade a situações jurídicas de ordem extrapenal. O presidente da República não dispõe de imunidade, quer em face de ações judiciais que visem a definir-lhe a responsabilidade civil, quer em função de processos instaurados por suposta prática de infrações político-administrativas” (Inq 672-QO, rel. min. Celso de Mello, julg. em 16-9-1992, Plenário, DJ de 16-4-1993, itálico meu.). Além disso, à norma, ao exigir que o ato tenha sido cometido na gestão pública do sujeito ativo da infração na hipótese de gestões continuadas, não importa que seja no primeiro ou no segundo mandato. Basta a conexão temporal (fato cometido durante a gestão administrativa). Caso contrário, se o Presidente da República, no caso de dois mandatos sucessivos, cometesse infrações político-administrativas de improbidade somente no último dia do primeiro e nenhum ilícito no segundo mandato, ficaria impune. A lei seria absurda. É a posição do STF em mais de uma oportunidade:

 

O Ministro Néri da Silveira, no Mandado de Segurança 23.388, DF, Plenário do Pretório Excelso, relator, j. de 5 de abril de 1999, afirmou que “a ordem jurídica não pode permanecer indiferente a condutas de membros do Congresso Nacional – ou de quaisquer outras autoridades da República – que hajam eventualmente incidido em censuráveis desvios éticos no desempenho da elevada função de representação política do povo brasileiro. Foi por tal motivo que o Plenário desta Suprema Corte, atento aos altíssimos valores que informam e condicionam todas as atividades governamentais – não importando o domínio institucional em que elas tenham lugar -, veio a proferir o seu dictum, reconhecendo a possibilidade jurídico-constitucional de qualquer das Casas do Congresso Nacional adotar medidas destinadas a reprimir, com a cassação do mandato de seus próprios membros, fatos atentatórios à dignidade do ofício legislativo e lesivos ao decoro parlamentar, mesmo que ocorridos no curso de anterior legislatura, desde que, já então, o infrator ostentasse a condição de membro do Parlamento” (Informativo STF n. 298, 17-21 de fev. 2003; itálico meu). E, antes dessa manifestação, já havia afirmado: “A cristalizar-se o entendimento de que determinada legislatura não pode conhecer de fatos ocorridos na anterior, estaremos estabelecendo período de verdadeiro vale-tudo nos últimos meses de todas as legislaturas” (DJ de 20.4.2001).

 

E o Ministro Celso de Mello, no Mandado de Segurança 24.458, DF, em 15 de março de 2003, com fundamento no princípio da moralidade administrativa, consignou que “o princípio da unidade de legislatura não representa obstáculo constitucional a que as Casas Legislativas venham, ainda que por fatos anteriores à legislatura em curso, a instaurar – contra quem já era titular de mandato na legislatura precedente – procedimento de caráter político-administrativo destinado a viabilizar a decretação da perda de mandato por fato atentatório ao decoro parlamentar” (Notícias STF, 18.2.2003, http://www.stf.jus.br – itálico meu). E isso porque “o princípio da unidade de legislatura – que faz cessar, a partir de cada novo quadriênio, todos os assuntos iniciados no período imediatamente anterior, dissolvendo-se, desse modo, todos os vínculos com a legislatura precedente – rege, essencialmente, o processo de elaboração legislativa” (JOSÉ AFONSO DA SILVA (Princípios do processo de formação das leis no Direito Constitucional, RT, São Paulo, 1964, ps. 38/39, n. 14; itálico meu). Quer dizer: o princípio da unidade de legislatura, que se aplica somente à formação de leis, não incide sobre o presente caso.

 

A Lei n. 1.079, de 10 de abril de 1950, a chamada Lei do Impeachment, em obediência ao mandamento constitucional (art. 85, parágrafo único), dispõe em seu art. 9º, n. 3:

 

“São crimes de responsabilidade contra a probidade da administração:

.............................................................

 

3. não tornar efetiva a responsabilidade dos seus subordinados, quando manifesta em delitos funcionais ou na prática de atos contrários à Constituição;”

 

A Senhora Dilma Rousseff foi Ministra da Casa Civil, Presidente do Conselho de Administração da Petrobras de 2003 a 2010, Ministra de Minas e Energia e, agora Presidente da República. Como Presidente do Conselho de Administração da Petrobras cumpria-lhe fiscalizar a máquina administrativa, impedindo a quase destruição de uma das maiores empresas de sociedade anônima do mundo pela corrupção de seus diretores. Vemos claramente, pelo art. 9º, n. 3, da Lei n. 1.079/50, que se pode responsabilizar a Presidente Dilma Rousseff por não ter coibido, apurado e responsabilizado eficazmente deslizes de seus subordinados, mesmo quando denunciados claramente pela imprensa (Ives Gandra da Silva Martins, Culpa é hipótese de improbidade administrativa, Carta Forense, março de 2015, B2). Concretamente, foi bem esse o caso da Sra. Graça Foster, mantida no cargo de Presidente da Petrobras pela Presidente Dilma Rousseff durante anos, somente tendo pedido demissão em fevereiro do corrente ano (2015), depois de iniciado o segundo e atual mandato presidencial.

 

Existem razões para a renúncia ou o impeachment. O site do jornal britânico Financial Times, em 25 de fevereiro de 2015, assinado pelo editor-adjunto de mercados emergentes Jonathan Wheatley, publicou um texto sobre as razões indicadoras de que a Presidente Dilma Rosseff poderá não chegar ao fim de seu mandato. Jonathan Wheatley finaliza o texto destacando: “se em algum momento o Congresso decidir fazer algo para um impeachment, a Petrobras forneceria o pecado flagrante, pois Dilma foi presidente do conselho de administração quando a maior parte da suposta corrupção aconteceu.”

 

Em relação ao caput e ao inciso V do art. 85 da Lei Magna, de notar que o texto constitucional não é restritivo e reducionista, mas é muito genérico e elástico, permitindo e até sugerindo uma interpretação extensiva do seu âmbito de incidência. Assim, abstrai por completo a qualificação subjetiva do agente: em outras palavras, o crime de responsabilidade não exige a intencionalidade (dolo). Basta a culpa, quando o fato em si ter ocorrido sob a alçada e a responsabilidade de um sujeito omisso ou esquecido de suas responsabilidades, e ele já será autor do “crime” de improbidade administrativa. É suficiente haver omissão por negligência, desatenção, para se caracterizar a culpa. Sempre se entendeu, no Direito Brasileiro, que um administrador é responsável pelos atos dos seus subordinados, pois tem o dever de fiscalizá-los e impedir que prevariquem. Como ensina Manoel Gonçalves Ferreira Filho, o Presidente da República “tem que zelar para que toda a administração pública se tenha estritamente às normas de probidade, sobretudo financeira” (Comentários à Constituição Brasileira de 1988, I, São Paulo, Editora Saraiva, p. 455).

 

De acordo com o art. 38, n. V, do Estatuto da Petrobras, cabia à Presidente do Conselho de Administração “acompanhar e supervisionar, através da coordenação da ação dos Diretores, as atividades de todos os órgãos da companhia”. Não o fez.

 

Como ensinam Geraldo de Camargo Vidigal e Ives Gandra da Silva Martins, “cabe ao Conselho fixar a orientação geral dos negócios da companhia. Com observância do contido no estatuto, o Conselho traçará normas de ordem geral. (...) As normas traçadas têm que ser obedecidas pela diretoria, pois os diretores se encontram sob o comando e vigilância do Conselho” (Comentários à Lei das Sociedades por Ações, Forense Universitária, Rio de Janeiro, 1999, p. 459).

 

O art. 1o, caput, da Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, determina que suas normas estabelecem princípios sobre finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. E o seu § 1o dispõe que a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. (itálico meu)

 

E o seu art. 36 reza:

 

“É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.”

 

O Governo Federal, segundo noticiou a Folha de S.Paulo, edição de 15 de abril de 2015, no final de 2014 deixou de repassar cerca de R$ 40 bilhões de verbas ao BB, Caixa e BNDES para pagamentos de benefícios sociais (seguro-desemprego, Minha Casa Minha Vida, Crédito Agrícola e Bolsa Família). Diante disso, segundo o Tribunal de Contas da União, os estabelecimentos bancários foram levados a cumprir os compromissos com dinheiro próprio, as chamadas “pedaladas fiscais”, fatos que são proibidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. E o descumprimento das normas sobre responsabilidade fiscal configura “crime” de responsabilidade, nos termos do art. 85 da CF:

 

“São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:

.............................................................

 

VII – o cumprimento das leis”. (itálico meu)

 

Anoto que o Tribunal de Contas da União, pela unanimidade de seus ministros, recomendou ao Congresso Nacional a rejeição das contas de 2014 da Presidente da República, inclusive a referente às “pedaladas”. E há notícia de que elas prosseguiram ainda neste ano de 2015.

 

Embora a CF somente considere a hipótese de impeachment em caso de infração político-administrativa cometida pelo Presidente da República no exercício de suas funções, isso não quer dizer que não haja outras circunstâncias em relação às quais também possa ter lugar.

 

A Carta Constitucional brasileira de 1988, conquanto extensíssima e, segundo seus críticos, até detalhista em demasia no tocante à responsabilidade de governantes, não previu nem poderia prever todas as hipóteses possíveis e imagináveis. Não a tendo previsto, não significa que elas não possam eventualmente acontecer. Se ocorrerem, competirá aos Poderes constituídos examiná-las e aplicar, por extensão e/ou analogia, os dispositivos cabíveis para fazer frente à situação imprevista.

 

No plano puramente especulativo, considere-se que um procedimento de impeachment também pudesse ser proposto, em tese, ainda que não tivesse havido “crime” de responsabilidade por parte do Presidente da República, nem doloso nem culposo, em caso de ingovernabilidade factual, com notório detrimento do bem comum. Por exemplo, um Presidente que fosse ótimo cidadão, poderia revelar-se absolutamente inepto em um caso de ingovernabilidade. Em uma hipótese igual a esta, como ultima ratio, uma medida salutar se justificaria em face do aludido princípio “Salus publica suprema lex esto”. Caberia às forças políticas, na eventualidade, representar respeitosamente ao Presidente e pedir-lhe que renuncie. Em caso de recusa, teríamos um impasse sem saída. Competiria, no caso, aos organismos políticos que atualmente atuam na hipótese de impeachment previstos pela CF (a Câmara dos Deputados e o Senado Federal), eventualmente consultado o STF, decidir o que fazer em uma emergência dessas. O princípio máximo, no caso, seria sempre o do bem comum, o da Salus populi como suprema lei.

 

Conservo ainda no fundo da alma a esperança de que a Presidente Dilma Rousseff peça desculpas e reconheça os erros pessoais que cometeu ou permitiu, por omissão de fiscalização, que fossem praticados sob sua responsabilidade. Ou que renuncie a seu mandato antes de oferecida e recebida a denúncia formal e iniciado o julgamento, para assim cortar o passo ao processo de impeachment.

 

Essa esperança cada vez a vejo mais tênue e longínqua, uma vez que, mesmo pressionada pela crescente grita da opinião pública brasileira inconformada e pelo abandono em que a deixa cada vez maior número de políticos ainda há pouco constituídos na sua “base aliada”, a Presidente Dilma Rousseff não parece disposta a dar o braço a torcer. Ao contrário, creio cada vez mais empenhada a não reconhecer as irregularidades cometidas sob sua responsabilidade por membros de seu governo e pessoas de sua inteira confiança; põe a culpa em fatores externos; acredita que tudo está bem; parece não ouvir os ecos da realidade. E a cada gesto de insistência, mais o País padece de ingovernabilidade.

 

Concluo esta apreciação reafirmando que, à luz do Direito Constitucional e da legislação ordinária em vigor, um processo de impeachment da Presidente Dilma Rousseff pode ser proposto por qualquer cidadão brasileiro; a Câmara dos Deputados pode legitimamente receber o pedido e o Senado Federal pode julgá-lo, em uma decisão política e tendo em vista a prática de infrações político-administrativas provadas, a ingovernabilidade do País e a salus populi. Creio indubitável que há fundamentos jurídicos mais do que suficientes para a acusação da prática de infrações político-administrativas capazes de fundamentar um pedido de impeachment.

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DAMÁSIO EVANGELISTA DE JESUS

Damásio Evangelista de Jesus

Advogado, Professor de Direito Penal, Presidente do Complexo Jurídico Damásio de Jesus e Diretor-Geral da Faculdade de Direito Damásio de Jesus. Autor da Editora Saraiva.

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