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TRIBUTÁRIO Desvinculação de Receitas da União (DRU): a renovação do estelionato fiscal

03/10/2011 por Andrei Pitten Velloso

Os principais periódicos do País noticiam que a prioridade legislativa do Poder Executivo Federal para este ano é renovar a Desvinculação de Receitas da União (DRU), mediante a aprovação da Proposta de Emenda à Constituição nº 61/2011.

Ou seja, a prioridade da Presidência da República para 2011 é renovar um inadmissível engodo aos cidadãos: autorizar que bilhões de reais cobrados pela União para realizar finalidades nobres e específicas sejam utilizados em outras áreas, como aprouver ao Governo Federal. A prioridade é ludibriar os contribuintes.

Se há excesso de recursos vinculados (advindos das contribuições) e falta de recursos desvinculados (decorrentes da cobrança de impostos), a prioridade de qualquer governo efetivamente comprometido com os princípios republicanos seria reduzir a alíquota das contribuições e cortar gastos (ou majorar a alíquota dos impostos), e não aprovar uma emenda constitucional para desviar expressiva parcela da receita das contribuições, que são cobradas justamente sob o pretexto da urgente necessidade de destinar recursos para as áreas da saúde, previdência, educação, assistência social, etc.

Para esclarecer essas ponderações, cabe partir do texto da PEC 61/2011, que renova a DRU, desvinculando "de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2015, vinte por cento da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais" (art. 76 do ADCT, na redação proposta por essa emenda constitucional).

Com a desvinculação, significativa parcela dos recursos angariados com as contribuições sociais e interventivas poderá ser desviada, sendo utilizada em finalidades completamente alheias às que justificaram a sua cobrança, como vem ocorrendo atualmente. Um quinto dos recursos cobrados para custear a seguridade social, por exemplo, poderá ser utilizado para construir estádios ou até mesmo viabilizar o cumprimento das metas de superávit primário.

Consta na própria mensagem de encaminhamento da minuta da PEC à Presidência da República que: "a conjuntura do Brasil urge investimentos e respectivas fontes de financiamento, a fim de adequar a infraestrutura do País às exigências internacionais correlatas à Copa do Mundo de 2014 e às Olimpíadas de 2016" (EM Interministerial nº 00104/2011/MP/MF). E a intenção de desviar os recursos da seguridade social para o cumprimento de metas de superávit primário é exposta com clareza solar no relatório que o Deputado Maurício Quintella Lessa apresentou à Comissão de Constituição e Justiça: "O mecanismo da DRU tem papel fundamental para que a meta de superávit primário seja alcançada. Não estivessem desvinculadas as receitas da seguridade social, a destinação legal das contribuições sociais estaria mantida e os recursos acabariam por ser aplicados em gastos com previdência, saúde ou assistência social. Ainda que não houvesse aumento de despesas, esses recursos não poderiam ser aplicados no serviço da dívida pública federal, que constituem despesas do orçamento fiscal. Com a DRU, receitas do orçamento da seguridade deixam de ser vinculadas, contribuindo para viabilizar o superávit pretendido".

Esta é a verdade. O Governo Federal diz necessitar de recursos para a assistência social e a saúde, chega a propor a criação de uma nova contribuição para tal finalidade (a CSS, que felizmente foi rejeitada pelo Congresso), mas o que realmente necessita (ou pretende) é aumentar a carga tributária sem sofrer ônus político algum, escudando-se no glorioso discurso político de combate à miséria para massacrar ainda mais os já combalidos contribuintes brasileiros.

Temos de lutar contra essa iniciativa. Lutar contra as falácias governamentais. Lutar para que a carga tributária brasileira deixe de ser continuamente majorada. Temos de lutar politicamente contra a DRU, pois é pouco provável que ela seja rechaçada pelo Supremo Tribunal Federal.

Dizemos isso por duas razões fundamentais.

Em primeiro lugar, porque a desvinculação de receitas federais vige há longa data, desde que a ECR 1/94 criou o Fundo Social de Emergência - FSE -, posteriormente denominado Fundo de Estabilização Fiscal - FEF. A própria DRU já vigora há mais de uma década, pois foi instituída em março de 2000, pela EC 27.

Em segundo lugar, porque a 2ª Turma do STF já declarou, por unanimidade, a legitimidade da DRU, asseverando não ser inconstitucional "a desvinculação de parte da arrecadação de contribuição social, levada a efeito por emenda constitucional" (RE 537.610).

De qualquer modo, a questão está pendente. Será definida no julgamento do RE 566.007, cuja repercussão geral foi reconhecida em maio de 2010.

Essa será uma excelente oportunidade para o Supremo Tribunal Federal manifestar o seu incondicional compromisso com os princípios republicanos, repudiando essa imoralidade estatal, ou no mínimo, exigindo a observância de cláusulas pétreas já opostas pela Corte ao poder constituinte derivado, como o princípio da anterioridade e as imunidades consagradas no art. 150, VI, da CF.

A observância do princípio da anterioridade faz-se necessária porque a desvinculação parcial dos recursos angariados com as contribuições especiais desfigura-as, implicando a formação de novos tributos, mistos de contribuições e impostos. Dessa questão nos ocupamos detidamente na obra intitulada "Contribuições: Teoria Geral - Contribuições em Espécie", escrita em coautoria com o Juiz Federal Leandro Paulsen, à qual remetemos o leitor.

Igualmente necessária é a observância das imunidades do art. 150, VI, da CF, que são expressões de direitos fundamentais dos contribuintes e, portanto, cláusulas pétreas, como já reconheceu o STF (ADI 939). Se a União não pode instituir tributos não vinculados (impostos) sobre as entidades e materialidades imunes, é evidente que ela não pode fazê-lo sob o artifício de criar ou majorar tributo vinculado (contribuição) e posteriormente desafetá-lo em parte. Ao menos a parcela desafetada terá de ser restituída ao ente imune, pois ostenta indubitável feição de imposto.

Sem embargo, a via mais segura para derrubar a DRU e restaurar a lealdade estatal para com os cidadãos é, como dizíamos, o embate político, mediante a exigência de que o Congresso Nacional nos respeite e, assim, se faça respeitar, pois é em nosso nome que exerce o seu poder.

Não necessitamos de um simulacro de República, mas de um verdadeiro governo republicano, assentado nos mais sólidos laços de lealdade e transparência para com os cidadãos. Necessitamos, portanto, que iniciativas como a prorrogação da DRU sejam repelidas de plano, em qualquer instância que se apresentem.

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ANDREI PITTEN VELLOSO

Andrei Pitten Velloso

Juiz Federal. Professor de Direito Tributário UFRGS. Coordenador e professor da Especialização em Direito Tributário da ESMAFE  e da FESDT. Doutor em Direito pela Universidade de Salamanca (Espanha). Mestre em Direito Tributário pela UFRGS.

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