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CONSTITUCIONAL Decisões Judiciais sobre Políticas Públicas na Saúde

05/03/2014 por André Ramos Tavares

A Constituição brasileira não levou a cabo nenhum tratamento sistemático ou com preocupações pedagógicas, sobre as denominadas funções fundamentais do Estado e sua partilha orgânica. Procedeu, contudo, à consagração expressa de uma separação dos órgãos do poder no art. 2º, nos seguintes termos: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.

 

Além da referência expressa acima, encontra-se – e não poderia ocorrer de maneira diversa – uma articulação dispersa nas normas constitucionais, e uma orientação funcional que a cada um desses órgãos corresponderá. Somente pelo estudo sistemático detalhado e livre de vetustas pré-compreensões conceituais é que se poderá conhecer o desenho institucional-funcional constitucionalmente concebido para o que é vulgarmente denominado como “tripartição de poderes”. Como costumo insistir, é preciso desviar da armadilha que confunde a Doutrina (ou Doutrinas) sobre separação de poderes e a real fórmula orgânico-funcional adotada por cada Estado em sua respectiva Constituição vigente. Dificilmente, por exemplo, encontraríamos um arranjo positivado que houvesse se servido exclusivamente e rigorosamente de apenas três funções distribuídas conforme um critério de tipicidade facilmente aceitável (assim, é simples vislumbrar, no caso brasileiro, a função administrativa, a governativa ou política, a judicial, a legislativa, a de controle etc.).

 

Deve haver, pois, grande prudência na análise da cláusula constitucional primária, que invoca a separação dos poderes como uma fórmula universalmente conhecida, quase mágica, para que se construa e preserve a necessária harmonia, fator crucial, sem dúvida, para a existência de mais de um “poder”.

 

Assim, saber se o Poder Judiciário está constitucionalmente autorizado a obrigar, na prática, o Poder Executivo, a implementar políticas públicas de saúde em benefício dos cidadãos ou se se trata (se o fizer) de uma intromissão (arbitrária ou abusiva) de um Poder sobre outro, está entre as principais questões suscitadas hodiernamente perante o Judiciário brasileiro, no contexto de uma sociedade marcada pelo atraso legislativo, pelo atraso econômico e pelas notícias correntes de corrupção, desvio do dinheiro público e negligência estatal em setores e ações consideradas mínimas.            

 

Antes de qualquer outra ponderação sobre o tema, não parecer ser despiciendo relembrar que o direito à saúde, no Brasil, é um direito de todos, assegurado expressamente e constitutivo de um dever – igualmente expresso – de o Estado efetivá-lo (art. 196 da CB).

 

Realmente, o Estado deve promover políticas sociais e econômicas destinadas a possibilitar o acesso universal igualitário às ações e serviços para a promoção, proteção e recuperação da saúde. Ademais, deve preocupar-se igualmente com a prevenção de doenças e outros agravos, mediante a redução dos riscos (arts. 166 e 198, II). Por fim, o tema relaciona-se diretamente com a dignidade da pessoa humana e o direito à igualdade, que pressupõem o Estado-garantidor, cujo dever é assegurar o mínimo de condições básicas para o indivíduo viver e desenvolver-se.

 

A Constituição expressamente declara que as ações e serviços de saúde são considerados “de relevância pública”(art. 197 da CF). Cabe ao Poder Público, pois, dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle.

 

Essas ações e serviços públicos de saúde devem integrar-se em todo o território nacional, compondo um sistema único, regionalizado e hierarquizado, organizado de maneira descentralizada, com direção única em cada uma das esferas de governo (art. 198, caput e inciso I, da CF), vale dizer, na esfera federal, estadual, distrital de municipal. Assim a expressão “as ações e serviços públicos” de saúde têm como responsável o Poder Público, considerado em sentido amplo, englobando todas as entidades federativas.

 

As ações e serviços públicos de saúde submetem-se ao princípio do atendimento integral (art. 198, II), que é diverso do denominado acesso universal. Este se refere ao direito que, no caso, é atribuído à qualquer pessoa. Já o atendimento integral refere-se ao próprio serviço, que, no caso, deve abranger todas as necessidades do ser humano relacionadas à saúde. Portanto, não só um direito universal à saúde como um direito universal à saúde integral, completa, sem exclusões de doenças ou patologias, sejam quais forem os motivos alegados (por dificuldades técnicas ou financeiras do Poder Público).

 

Infelizmente, a realidade e a cultura nacionais parece apresentarem seus próprios pressupostos e regime. Diante das mazelas do sistema de saúde brasileiro, - que podem, a título de exemplo, ser resumidas em ineficiência decorrente de falta de pessoal especializado, de medicamentos básicos e de instalações hospitalares suficientes e equipadas -, o cidadão passou a provocar o Poder Judiciário para pleitear uma “interferência” (mais propriamente uma atuação) judicial.

 

Em visita ao sítio eletrônico do STF, depreendo que essa controvérsia será enfrentada pela Corte (também) no âmbito do Recurso Extraordinário (RE) n. 684.612, haja vista que, por maioria de votos, os ministros consideraram que a matéria posta em debate nessa via recursal transcende o interesse das partes envolvidas.

 

Referido recurso excepcional referido foi interposto pelo Município do Rio de Janeiro em face do Ministério Público estadual, no bojo de ação civil pública na qual o Parquet carioca pleiteava que fossem determinadas judicialmente à municipalidade providências administrativas para o funcionamento do Hospital Municipal Salgado Filho. Dentre os pedidos formulados na exordial, o MP-RJ postulou que o Município fosse obrigado a realizar concurso para a contratação de 79 médicos de várias especialidades, 89 enfermeiros e 112 técnicos e auxiliares de enfermagem, seguindo critérios resultantes de estudos do Conselho Regional de Medicina (CREMERJ), o que foi acolhido pelo TJ-RJ.

 

Nesse cenário, é fato incontroverso que as crescentes demandas sociais por melhores condições dos serviços de saúde pública no Estado brasileiro agravam a crise numérica do Poder Judiciário, pelo efeito multiplicador de ações que produzem, além de provocarem uma “indisposição” na relação entre Poderes estabelecidos. Agora, cabe ao STF a missão de enfrentar todas essas questões, sem descurar da realidade material vivenciada no país.

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ANDRÉ RAMOS TAVARES

André Ramos Tavares

Livre Docente em Direito pela USP. Professor da PUC/SP, do Mackenzie, do CEU-SP e da ESA-SP; Diretor do Instituto Brasileiro de Estudos Constitucionais, autor do Curso de Direito Constitucional (Saraiva, 7. ed.) DIRETOR DA ESCOLA JUDICIÁRIA ELEITORAL DO TSE

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