Página Inicial   >   Colunas

CAPA Caos Aéreo e Tecnologia Jurídica

03/10/2007 por Wander Garcia

CAOS AÉREO E A TECNOLOGIA JURÍDICA

 

 

Nos últimos meses, uma das expressões mais ouvidas nas rodas de conversa e no noticiário em geral é "Caos Aéreo".

 

No meu caso, que viajo de avião com certa freqüência, o assunto vem à tona quase que diariamente. É o taxista que me leva ao aeroporto e deseja boa sorte... São os familiares, que se preocupam a cada viagem que faço. É o colega de trabalho que agradece a gentileza de eu estar indo em seu lugar. É a rádio de notícias que escuto, tocando no assunto sem parar. É o jornal que leio, a revista que folheio.

 

Com tanta gente usando essa expressão, outro dia resolvi relacionar os principais problemas do transporte aéreo.

 

Tomei um susto. Percebi que estamos na "Idade da Pedra" nesse setor. Percebi que o nome "Caos Aéreo" representa bem a situação. Só para relembrar, confira o que vem acontecendo:

 

1) Acidentes: em menos de um ano, tivemos os dois maiores acidentes aéreos da história do Brasil, um com 199 mortos (em 17/07/07 - vôo da TAM) e outro, com 154 (em 29/09/06 - vôo da Gol);

 

2) Atrasos e cancelamentos: nunca houve tantos atrasos e cancelamentos de vôos como nos últimos meses; em junho de 2007, por exemplo, tivemos uma média de 20% de vôos cancelados e de 52% de vôos atrasados (é bom registrar que só atrasos superiores a 15 minutos são computados);

 

3) Capacidade esgotada: o aeroporto de Congonhas, o mais movimentado do País, operou no último ano de modo irregular, com volume superior a 50% de sua capacidade; além disso, ele fica no Centro da maior metrópole do País e trabalha com uma pista extremamente curta, com apenas 1.940 m, que será agora reduzida para 1.640 m, com o aumento da área de escape; a pista auxiliar ficará com apenas 1.195 m;

 

4) Equipamentos ultrapassados: especialistas dizem que os equipamentos do sistema de controle aéreo do Brasil são falhos, ultrapassados e ineficientes para evitar colisão entre aeronaves;

 

5) Controladores de vôo sem comando e em número insuficiente: há déficit de centenas de controladores de vôo; e, para piorar, não se consegue entrar num consenso sobre se os controladores devem ser desmilitarizados ou não, o que gera insegurança, para os controladores, e inação, por parte do governo;

 

6) Ineficiência da ANAC: a agência que regula e fiscaliza o transporte aéreo civil está desacreditada; existem acusações gravíssimas, como: a) relações espúrias com empresas aéreas fiscalizadas; b) utilização de documento juridicamente inexistente perante a Justiça Federal, para possibilitar a utilização do Aeroporto de Congonhas; c) utilização indevida de passagens de cortesia (um dos diretores usou 98 passagens do tipo, sob pretexto de que estaria fiscalizando a operação; o detalhe é que os vôos mais fiscalizados tinham como destino sua cidade natal); d) preocupação apenas com a expansão do setor, em detrimento da segurança e da qualidade do serviço; e) diretoria com perfil inapropriado, tecnicamente, para as atribuições do cargo (o Presidente da ANAC, por exemplo, é especialista em Turismo, e não em aviação civil);

 

7) Ineficiência e irregularidades na INFRAERO: a empresa pública que cuida dos aeroportos, por sua vez, nunca se envolveu em tantos escândalos; neste ano, das 12 obras auditadas pelo TCU, 9 delas continham irregularidades graves, como superfaturamento e alterações indevidas de projetos e especificações; a empresa é também acusada de ter pouco cuidado com a segurança; por exemplo, no Aeroporto de Congonhas, só após o acidente com o avião da TAM é que foram feitas a ranhuras na pista;

 

8) Ausência de investimento no setor: a ANAC estima que serão necessários pelo menos R$ 4 bilhões de novos investimentos no Setor. Apesar de termos a terceira tarifa aeroportuária mais cara do mundo, boa parte desse dinheiro fica retida nos fundos Aeronáutico e Aeroviário, a fim de aumentar o superávit primário nas contas oficiais;   

 

9) Aviões superlotados: os aviões estão cada vez mais carregados de pessoas, tornando-os mais pesados e propensos a acidentes, e também cada vez mais apertados e desconfortáveis para os passageiros;

 

10) Duopólio no setor: em fevereiro de 2007, por exemplo, a TAM e a Gol, juntas, dominaram 87,59% do mercado brasileiro. Com a compra da Varig pela Gol, a concentração chegou a 92,16 do mercado.        

 

Diante desse quadro, qual é a contribuição que o Direito pode dar? Existe tecnologia jurídica disponível para acabar com o "Caos Aéreo"? Ou mais uma vez vai-se dizer que nossas leis não são boas e que precisamos criar novas regras para debelar a crise no setor?

 

Sou da opinião de que há duas providências a tomar. A primeira é aplicar com rigor as leis já existentes, que, como veremos, têm muito o quê colaborar para afastar parte dos problemas no setor. A segunda é de cunho político: precisamos ter um Plano Aeroviário Nacional. Precisamos parar de improvisar, parar de ficar dando remédios, a toda hora, ao doente. Precisamos prevenir a doença e agir para uma excelente qualidade de vida do setor. E, para isso, são necessários diagnósticos mais transparentes, estudos, planejamento e ação.

 

Enquanto juristas, a parte que nos toca é discutir quais instrumentos jurídicos podemos utilizar desde já para, pelo menos, dar uma perspectiva de vida ao paciente.

 

Passo a relacionar algumas medidas, muitas delas óbvias, que podem agregar muito valor ao setor.

 

Sistema de indenização certa e rigorosa.

 

Uma das grandes mazelas do País, todos sabemos, é a impunidade. A impunidade generalizada talvez seja nossa doença mais grave. Primeiro porque indica que culpados não foram punidos. Segundo porque incentiva que novas condutas reprováveis sejam tomadas. E terceiro porque gera tamanha descrença nas pessoas, principalmente nas vítimas, que faz com que estas deixam de exercer a sua cidadania e de buscar seus direitos, pois acham que "tudo ficará por isso mesmo...".

 

Na esfera civil, o contrário da impunidade é a certeza, pelo ofensor, do dever de indenizar cabalmente as pessoas por ele lesadas.

 

A idéia de indenização certa requer duas providências: fácil acesso à Justiça e agilidade no andamento do processo. Nesse sentido é salutar a idéia de criação dos Juizados Especiais em alguns aeroportos. Há quem critique dizendo ser casuísmo ou justiça para ricos. Mas a verdade é que toda e qualquer iniciativa que torne certa a "sensação de punição" é não só medida de justiça, como medida com alto teor pedagógico, que deixará as empresas aéreas, a Infraero, a Anac e a União apavoradas com as indenizações que terão de pagar. Tomara que os usuários prejudicados "gastem" um pouco de tempo, que é escasso a todos nós, e busquem as indenizações devidas, ainda que de pequeno valor.

 

A idéia de indenização rigorosa requer que o Poder Judiciário fixe indenizações mais altas. Apesar do fim do tabelamento das indenizações (Súmula 281 do STJ), sempre achei estranha a jurisprudência do STJ que fixa em valores que não ultrapassam os R$ 6 mil as indenizações por dano moral por longos atrasos em vôos e overbookings. Pesquisei vários casos e as indenizações ficaram em torno de R$ 6 mil para overbookings, em vôos internacionais (p. ex., REsp 488.715 e AI 581.787), e 5 salários mínimos (menos de R$ 2 mil), para longos atrasos de vôos (p. ex., Resp 277.541).

 

Ora, qual valor é o mais importante: evitar um suposto enriquecimento sem causa com indenizações mais altas ou evitar que o problema aconteça mais vezes e com muito mais pessoas?

 

Um tema sobre o qual tenho pensado muito é o da lógica da vida pessoal versus a lógica da vida empresarial. Na vida pessoal, os condicionamentos e as punições severas nem sempre funcionam, já que, nela, trabalhamos muito com o elemento moral, com o envolvimento emocional, com a cultura e com o convencimento. Já na vida empresarial, a lógica é econômica, a ética é matemática. As decisões são tomadas, normalmente, em função de números. Isso faz com que condutas reprováveis de empresas só deixem de ser praticadas se passarem a ser sensíveis economicamente, se passarem a afetar substancialmente os números da empresa.

 

Sou a favor, então, que as grandes empresas aéreas paguem indenizações sensíveis ao seu bolso. Aliás, a indenização por dano moral tem que levar em conta a capacidade econômica do ofensor. Tenho certeza de que a fixação da indenização com base na lógica econômica mitigará, em muito, acidentes, atrasos, overbookings e extravio de bagagens, colaborando na resolução dos problemas apontados nos itens 1 e 2 acima.

 

Sistemas de controle e punição administrativa definidos.

 

A punição administrativa eficaz passa por uma definição mais precisa do papel de cada ente fiscalizador. Há hoje grande discussão sobre a sobreposição de papéis dos órgãos do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor - SNDC (que inclui os Procons) e das Agências Reguladoras.

 

Trata-se de um tema tormentoso. É muito comum que uma prática considerada abusiva por um Procon seja considerada legítima pela agência reguladora respectiva. Nesse caso, qual decisão prevalece? A situação pode piorar se, por exemplo, o CADE também quiser discutir a matéria. Isso aconteceu na promoção feita pela Gol, que fixou em R$ 50 o preço da tarifa para qualquer trecho. Procons foram a favor. O órgão regulador impediu a promoção. E o CADE, por sua vez, considerou-a legítima.

 

A solução jurídica para esse problema passa pela atuação do Departamento Nacional de Defesa do Consumidor (coordenador político do SNDC) junto aos demais órgãos reguladores do serviço, para definição dos campos de atuação de cada ente.

 

No específico caso do serviço de transporte aéreo civil, um caminho é, em caso de conflito, dar prevalências as decisões da ANAC sobre o cumprimento de normas atinentes ao regulamento das concessões (art. 299 do Código Aeronáutico), dar prevalência aos órgãos do SNDC quanto às decisões tomadas em razão de práticas comerciais abusivas e de responsabilidade civil por vícios ou defeitos no serviço, e dar prevalência ao CADE, quanto à defesa da concorrência.

 

Os órgãos do SNDC podem, portanto, mitigar bastante os problemas apontados nos itens 1 e 2 acima. Já a ANAC, além da atuação nesses dois itens, também teria como impor o fim dos problemas enumerados nos itens 3, 4 e 9 acima, além de colaborar quanto ao item 10. E o CADE tem como atuar firmemente para excluir ou mitigar os efeitos do duopólio de que trata o item 10.

 

Desmilitarização dos controladores de vôo.

 

Se é conveniente ou não a desmilitarização, é tema que daria quase um livro. Há prós e contras bem definidos.

 

Os que advogam a favor da medida trazem, dentre outros, os seguintes fundamentos: a) há uma tendência mundial no sentido da desmilitarização (a própria OIT recomenda a providência); b) a medida deixaria o setor mais transparente, possibilitando maior controle por parte de todos; c) com a saída da carreira militar, os cargos de controladores de vôo poderiam ter melhor enquadramento salarial e melhores condições de trabalho; d) controladores militares e civis trabalhariam juntos, como no modelo alemão, possibilitando rápida troca de informações em casos específicos.

 

Já os que são contra a medida trazem, por exemplo, os seguintes argumentos: a) a desmilitarização propiciará greves constantes por parte dos controladores, que já quase as fazem, mesmo sendo militares, que são proibidos de fazê-la; b) haverá falha na harmonização do controle sobre a aviação civil com o controle militar do espaço aéreo nacional.

 

De nossa parte, acreditamos na desmilitarização, pela somatória dos motivos acima relacionados, e por acreditar que as greves no serviço público podem e precisam ser regulamentadas por lei específica o mais breve possível, garantindo a continuidade do serviço público e levando em conta as peculiaridades de cada setor.

 

De qualquer forma, no plano jurídico, não há óbice a desmilitarização, desde que tomadas algumas cautelas.

 

Isso porque o STF vem entendendo que não viola o princípio do concurso público a transformação de um cargo em outro - no caso, de um cargo militar para um cargo civil -, quando preenchidos os seguintes requisitos: a) identidade substancial entre os cargos; b) compatibilidade funcional; c) compatibilidade remuneratória; d) equivalência dos requisitos exigidos em concurso (vide, p. ex., a ADI 2.713-DF, rel. Min. Ellen Gracie).

 

Preenchidos os requisitos acima, a transformação fica autorizada.

 

A questão é saber se haverá interesse do Governo em introduzir modificação legislativa para permitir a contratação de uma empresa concessionária para prestar esse serviço.

 

Quanto à conveniência dessa idéia, acredito não existir. Não me parece compatível com a iniciativa privada um serviço em que não há espaço para ganhos de escala, reduções de custo e gestão inovadora. O trabalho do controlador de vôo segue regras de conduta, número máximo de aeronaves controladas e número máximo de horas de trabalho extremamente rigorosas e não passíveis de modificação. Não consigo imaginar empresas concorrendo no preço para ganhar a concessão de serviço. Já quanto aos equipamentos, por serem bem específicos, também não vejo vantagem em ter uma concessionária, que presumidamente tem mais facilidade e consegue melhores preços nas concessões para a prestação de serviços mais comuns.

 

Enfim, na resolução do problema narrado no item 5, acredito na desmilitarização, que é possível juridicamente, desde que feita a transformação do cargo militar em cargo civil (há de se tratar de cargo, e não de emprego, para atender aos requisitos traçados pelo STF),

 

Efetivo controle de ingresso e permanência dos diretores da ANAC.

 

As nomeações dos dirigentes das agências reguladoras em geral vêm sendo marcada por uma aprovação geral, pelo Senado, das pessoas indicadas pelo Presidente da República.

 

Apesar das Sessões serem marcadas, muitas vezes, por longas sabatinas do indicado, a verdade é que, no momento final, as aprovações acabam sendo feitas.

 

É uma pena. O Direito colocou à disposição do legislativo um poder muito interessante que é de influenciar decisivamente nessa nomeação, com critérios técnicos e políticos.

 

Comentários

BEM-VINDO À CARTA FORENSE | LOG IN
E-MAIL:
SENHA: OK esqueceu?

WANDER GARCIA

Wander Garcia
Procurador do Município de São Paulo, Doutor e Mestre em Direito pela PUC/SP, Coordenador e Professor do IEDI - Cursos Preparatórios online, autor de diversas obras jurídicas, dentre elas "Manual de Direito Administrativo" (ed. Forense), "Como Passar em Concursos Jurídicos" e "Como Passar na OAB" (Editora Foco).

NEWSLETTER

Receba nossas novidades

© 2001-2019 - Jornal Carta Forense, São Paulo

tel: (11) 3045-8488 e-mail: contato@cartaforense.com.br