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CONSTITUCIONAL As "pensões" dos ex-governadores

02/02/2011 por André Ramos Tavares

Recentemente a imprensa destacou em seus principais veículos de comunicação uma prática relativamente antiga, embora pouco conhecida da sociedade em geral. Refiro-me ao que foi denominado "aposentadoria para ex-governadores" (descarto, neste momento, a discussão acerca da "natureza" ou adequado enquadramento dos valores pagos aos ex-govenadores).

Consoante dados apurados pela imprensa nacional, seriam gastos 31,5 milhões de reais para satisfazer essa obrigação mensal assumida pela maioria dos Estados brasileiro. Dois aspectos centrais merecem destaque nessa temática: i) imprescindibilidade de previsão normativa para a concessão do benefício mencionado; ii) inconstitucionalidade reconhecida, para previsão de determinado Estado-membro, pelo STF.

A legalidade como mandamento constitucional expresso impede que se concedam pensões sem que haja amparo normativo (seja em lei estadual, seja na Constituição do respectivo Estado-membro).

Quanto a problemática da constitucionalidade dessa "aposentadoria", a resposta não é simples, posto que há diversos elementos, instituto e variantes que devem ser analisados pela possibilidade que têm de interferirem na conclusão final.

Inicialmente, cumpre registrar que o tema é caro ao federalismo, invocando discussões sobre a exata medida da autonomia dos Estados. Prima facie, o art. 25 resolve a questão limitando a autonomia aos princípios da Constituição. A Constituição brasileira, contudo, destoando da anterior, não prevê o que era considerado como a base para conceder esse benefício aos ex-governadores, ou seja, a previsão simétrica de pensão vitalícia para Presidentes da República. Resta a pergunta: estaria essa concessão ferindo algum princípio da Constituição? O STF, em caso específico do Mato Grosso do Sul, entendeu que sim. Refiro-me a ADI n. 3853 julgada em 2007. Mas se está a ferir a Constituição de 1988, a consistência do argumento exigiria que não se pudesse continuar a pagar a ex-Presidentes ou suas viúvas (digo isso em termos conceituais, independentemente de haver ou não na prática casos reais nesse nível).

O STF acompanhou, por ampla maioria, a Relatora Min. Carmen Lúcia, julgando procedente a ADI, vencido o Min. Eros Grau, que não participará mais dos próximos julgamentos. O debate, naquela ocasião, foi centralizado na complexa natureza jurídica desse pagamento e na afronta de diversos princípios, que merecem igual análise, para além da autonomia, como os princípios da igualdade, impessoalidade e moralidade.

A Ministra Carmen Lúcia considerou o pagamento uma "graça com recursos públicos", uma espécie de "favor concedido aos ex-Governadores" (e, eventualmente, suas viúvas). Já a tese vencida o considerou uma pensão especial, especial porque não se trata de uma pensão previdenciária, portanto, não se sujeitando às regras previdenciárias em vigor.

Quanto a igualdade sustenta-se, de um lado, que é ferida já que a concessão desses pagamentos destoa tanto do regime geral de previdência quanto a previdência específica dos servidores públicos. Além disso comparando-os aos cargos de Vice-governador e Secretário de Estado - que possuem características semelhantes, em especial, no tocante a temporariedade - verifica-se que a estes não é concedido tal pagamento. Assim, o beneficio estaria supostamente a desequiparar todos os casos iguais em sua condição fática ou funcional segundo o querer do legislador.  Do outro lado, sustentou-se que a evolução do princípio da igualdade permite a desigualdade perante desiguais, o que, para o Min. Eros Grau, aplicar-se-ia ao caso. Adicionem-se as dificuldades no exercício do cargo de chefia de Estado, que poderiam sustentar a desequiparação para fins de tutelar o ex-exercente desse cargo, evitando que venha a ficar desamparado e em extrema dificuldade de vida em virtude de perseguições e pressões posteriores ao cargo, por parte de adversários políticos, desafetos e discordantes de suas decisões à frente do Estado.

Quanto a impessoalidade a Relatora a traduziu como "a vedação de concessão de favores, regalias ou proveitos segundo a condição pessoal do beneficiado" o que se aplicaria ao caso. Já na tese vencida, o entendimento é que o caso não fere a impessoalidade já que "não atribui pensão especial a um determinado ex-Governador, fulano de tal, mas à genrealidade dos ex-Governdores do Estado". A identificação dos beneficiários depende de resultados obtidos nas eleições majoritárias.

O STF invocou também o princípio da moralidade, que seria atingido pela norma impugnada, pois, segundo a Ministra, "no caso em apreço, não há interesse público sequer alegado, porque a explicação oferecida para a adoção da medida é que se teria decidido premiar quem tenha exercido o cargo de Governador do Estado, em mandato integralmente cumprido, com uma graça remuneratória vitalícia, mensalmente paga com recursos públicos". Já para o Ministro Eros Grau, "não é exigível a demonstração, pelo legislador, da moralidade de sua ação", pois essa tarefa caberia ao impugnante do texto normativo provando o desvio de poder ou de finalidade, prevalecendo, portanto, a presunção de constitucionalidade. A presunção de constitucionalidade, contudo, é relativa, cabendo justamente ao Judiciário e ao STF desconstituir a Lei quando a considerarem violadora da Constituição. De outra parte, a postura pública da medida pode advir de necessidades específicas de amparar ex-governadores em suas vidas privadas posteriores ao exercício do cargo público, abrindo espaço para que este possa ser exercido com liberdade de decidir pelo interesse público. Para tanto, contudo, seria preciso melhor avaliar a formatação do benefício e os casos em que vem sendo concedido.

O Presidente do Conselho Federal da OAB anunciou que a entidade ajuizará Ações Diretas de Inconstitucionalidade em face das leis que concedem esses pagamentos aos ex-governadores, como já o fizera, em passado não distante, em face do Estado do Mato Grosso do Sul e do Maranhão. Nas palavras de Ophir Cavalcante "esses são privilégios espúrios que agridem a sociedade brasileira".

O fato é que o STF terá mais oportunidade para revisitar a complexidade da natureza jurídica desse pagamento, e os conteúdos dos princípios da simetria federativa, igualdade, impessoalidade e moralidade entre outros, na delicada arena da autonomia dos Estados na Federação brasileira.

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ANDRÉ RAMOS TAVARES

André Ramos Tavares

Livre Docente em Direito pela USP. Professor da PUC/SP, do Mackenzie, do CEU-SP e da ESA-SP; Diretor do Instituto Brasileiro de Estudos Constitucionais, autor do Curso de Direito Constitucional (Saraiva, 7. ed.) DIRETOR DA ESCOLA JUDICIÁRIA ELEITORAL DO TSE

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