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Constitucional As competências legislativas e o STF

19/03/2008 por André Ramos Tavares

No Estado de matriz federal, como o brasileiro, a partilha de competências legislativas e materiais é crucial, sendo responsável pela essência do delineamento federativo existente. A doutrina costuma classificar o federalismo pátrio como cooperativo, por oposição ao federalismo dual, dos albores do constitucionalismo norte-americano. Realmente, no federalismo cooperativo as margens de cada esfera são difusamente traçadas, promovendo-se, com essa técnica, uma proximidade (forçada) e uma cooperação das diversas entidades, enquanto que no federalismo dual há dois campos de poder mutuamente exclusivos (Schwartz).

Como se sabe, no Brasil, os poderes remanescentes, ou seja, não atribuídos a nenhuma outra entidade federativa, pertencem aos estados-membros. Além disso, há competências expressamente apresentadas como concorrentes (art. 24). Contudo, em face do extenso rol de competências atribuídas à União, nas matérias de maior relevo, pode-se admitir ter ocorrido uma certa centralização pela Carta de 1988.

Também é bastante conhecida a guinada histórica que foi produzida por decisões da Corte Suprema dos Estados Unidos da América do Norte, quanto ao modelo federativo do país. Desde o caso McCulloch vs. Maryland reconhece-se ao Governo Federal poderes implícitos (Marshall), confrontando com uma concepção rígida de poderes enumerados para a União. Foi com o New Deal que as políticas estatais entraram em desacordo com o federalismo dual da Constituição de 1787, tendo a Corte Suprema passado a rever seus posicionamentos acerca da matéria a partir da década de 30.

Essa ocorrência bem ilustra a importância da Justiça Constitucional, no caso, desempenhada por uma Corte Suprema (como no Brasil), na indicação e manutenção do modelo federativo adotado. Mais ainda, deve-se reconhecer, no caso, a presença de uma das funções fundamentais desenvolvidas pelos denominados tribunais constitucionais. Trata-se daquilo que denominei "função arbitral" (Teoria da Justiça Constitucional), que se ocupa da superação de atrito que surja entre entidades constitucionais, levando a cabo uma idéia de mediador dos "conflitos constitucionais" (Enterría). Especificamente, tem-se o que costuma ser reconhecido pela doutrina como um tribunal da federação, que solucionará, dentre outros, os conflitos normativos entre entidades territoriais autônomas.
A determinação dos exatos limites de atuação de cada entidade federativa na confecção de normas jurídicas parece não poder ser estabelecida exaustivamente dentre de um modelo abstrato de partilha de competências. Em outras palavras, a riqueza da realidade concreta exige uma atuação constante, por parte da Justiça Constitucional, nesse setor. Basta, para constatar o acerto da conclusão, uma breve análise da jurisprudência do STF. Realizei, aqui, uma escolha calcada em uma competência específica (trânsito e transporte), com nítida densidade normativa rarefeita, atribuída expressamente pela Constituição à União (art. 22, inc. XI), para apresentar, a seguir, algumas decisões tomadas recentemente pelo STF, enquanto principal ator na defesa e determinação das competências legislativas da União, estados-membros, Distrito Federal e municípios.

Na ADI 344 e na ADIMC 3196, ficou decidido que a competência enunciativa do art. 22, XI, da Constituição de 1988, está a atribuir à União a competência para dispor inclusive sobre o pagamento parcelado de multas decorrentes das infrações de trânsito. Embora o elo entre a forma de pagamento de obrigações e a disciplina do trânsito seja fraco, nota-se aqui certa tendência centralizadora da jurisprudência, realizando o vaticínio de Paulo Bonavides no sentido de que o federalismo cooperativo acaba por ser um federalismo de subordinação. O mesmo se deu no julgamento da ADI 3186 e da ADI 2796, respectivamente quanto ao prazo para a vigência da aplicação de multas a veículos e quanto à apreensão de veículos de motoristas flagrados em estado de embriaguez.
Sempre com base no mesmo dispositivo constitucional, na ADI 3254 o STF entendeu ser igualmente da União a competência para proibir a comercialização de veículos tidos como sucata ou para restringir o desmonte de veículos. Ainda, nessa linha, firmou-se a competência na União para dispor sobre a obrigatoriedade do uso do cinto de segurança (ADIMC 874), inclusive afastando-se eventual competência suplementar dos municípios nessa matéria (com base no art. 30, inc. II, da Constituição), conforme decidido no RE 227384.

Na ADI 2928 ficou estabelecida a competência federal, em detrimento da estadual, para autorizar veículos particulares e de aluguel a estacionarem em locais indevidos para a aquisição urgente de medicamentos ou atendimento grave, ou, nos termos da ADI 403, sobre transporte de trabalhadores, ou, ainda, conforme a ADI 2328, sobre fiscalização eletrônica. Por último, na ADI 3055 ficou estabelecida a ilegitimidade de lei estadual que torne obrigatório o trânsito de veículos com faróis acesos. Os exemplos poderiam multiplicar-se.

É facilmente verificável que a previsão enunciativa da Constituição utiliza-se de conceitos abertos, que demandam uma posterior integração por parte do STF, enquanto último intérprete e guardião das cláusulas pétreas. Embora o tema escolhido para análise jurisprudencial possa parecer de menor relevância, ele afeta a vida diária de milhões de pessoas, decidindo, em definitivo, sob o império de qual lei estarão submetidos. Para além dessa conotação social, essas decisões determinam também os limites da atuação dos legislativos de cada uma das esferas federativas. Parece haver, aí, uma complementação tópica do sistema de partilhas "iniciado" pelo constituinte.


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ANDRÉ RAMOS TAVARES

André Ramos Tavares

Livre Docente em Direito pela USP. Professor da PUC/SP, do Mackenzie, do CEU-SP e da ESA-SP; Diretor do Instituto Brasileiro de Estudos Constitucionais, autor do Curso de Direito Constitucional (Saraiva, 7. ed.) DIRETOR DA ESCOLA JUDICIÁRIA ELEITORAL DO TSE

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