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Constitucional Ainda as CPIs

19/03/2008 por André Ramos Tavares

Há, novamente, uma grande preocupação com a criação, atuação e "poderes" da CPI no Brasil, tendo em vista os fatos que, recentemente, marcaram a abertura de novas comissões. A esse propósito, vale reafirmar o regime jurídico que deve marcar a atividade de uma CPI no Brasil, seja ela mista ou não.

O primeiro aspecto a ser lembrado é o de que as comissões só podem operar para a apuração de fato determinado e por prazo certo, na dicção constitucional. Ou seja, a C.P.I. deve ser: i) direcionada, e, ii) temporária, conforme se explicita a seguir.

Não são legítimas quando formadas para a apuração de temas amplos, abstratos, como, v.g., a "corrupção do Poder Executivo". Quanto a esses limites, deve-se acrescentar outro, que é a investigação da Presidência da República, porque há, neste caso, como observa Celso Bastos, a prerrogativa constitucional de investigação na forma do art. 86 da CB, que exige a autorização de 2/3 da Câmara de Deputados e o julgamento perante o STF (reserva de jurisdição) ou perante o Senado (conforme o caso).

Mas ainda restaria apurar o sentido de "fato determinado" exigido constitucionalmente. A esse propósito, propõe RICARDO SCHIER interessante desdobramento, para exigir que, em primeiro, o fato em si seja determinado e que, além disso, seja demonstrado, "porque de nada adianta o fato, propriamente dito, ser determinado, mas não restar demonstrado como tal na peça do requeirmento." (Comissões Parlamentares de Inquérito e o Conceito de Fato Determinado, p. 159 e ss ). Há de exigir-se, como propõe o autor, a demonstração dos elementos temporais, subjetivos, territoriais, circunstancias, etc., dos fatos a serem investigados, na medida do que forem conhecidos, e em virtude daqueles elementos que sejam desconhecidos é que se justifica e deve ser justificada a C.P.I.. Contudo, não se torna necessariamente ilegítima a investigação sobre fatos outros que se liguem intimamente (tenham conexão) com o fato principal que tenha ensejado a abertura da C.P.I., como já decidiu o próprio STF (STF, MS 23639, de 21/02/2000). O que se deve exigir é que haja, em qualquer hipótese, conexão entre os fatos a serem apurados por uma mesma C.P.I..

De outra parte, também não se admite que a C.P.I. transforme sua provisoriedade em perenidade. Isso não impede, contudo, que haja prorrogação, e inclusive sucessivas prorrogações, desde que tenha sido criada com prazo certo e que as prorrogações se mostrem necessárias para alcançar a específica finalidade para a qual foi criada a comissão, como já teve a oportunidade de reconhecer o STF (HC 71.231-2/RJ, rel. Min. Carlos Velloso, DJ 31/10/1996). Acrescente-se que o STF se decidiu por exigir que as prorrogações ocorram respeitando o limite de uma legislatura, conforme previsto no art. 5º, § 2º da Lei 1579/52 (neste ponto recepcionada), contra o disposto no Regimento Interno da Câmara de Deputados, que falava em prazo máximo de 120 dias.

O tema mais tormentoso talvez esteja nos poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, que por expressa previsão constitucional (§ 3o do art. 58) foram atribuídos às CPI"e;s, podendo, ainda, receber outros por força dos regimentos das respectivas casas.

Quanto a este último "poder", a primeira ressalva está na necessidade de observar os limites e condições pertinentes às decisões judiciais, como, v.g., o dever de fundamentar a decisão (art. 93, IX, da CB), ou de guardar sigilo, quando necessário.

O principal aspecto, neste tema, contudo, consiste em determinar se há, na Constituição do Brasil, aquilo que J. J. Gomes Canotilho denomina "reserva de jurisdição", sobre o que não há, ainda, posição definitiva do STF (apenas alguns ministros manifestaram-se sobre o tema), e que estaria a afastar a possibilidade de intervenção de uma C.P.I., impedindo uma plena equiparação dos poderes desta aos poderes próprios das autoridades judiciais. Nesse sentido, pode-se cogitar da inviolabilidade de domicílio, para cuja suspensão está exigida expressamente "determinação judicial" (art. 5º, XI, da CB), o mesmo ocorrendo para a inviolabilidade do sigilo das comunicações, que exige a "ordem judicial" (art. 5º, XII, da CB) e para a prisão (salvo em flagrante delito, como o falso testemunho), posto que se exige constitucionalmente "ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente" (art. 5º, LXI, da CB). A redação desta última "reserva" parece confirmar a tese, já que é expressa no sentido de indicar os casos em que se admite excepcionar a exigência judicial stricto sensu (sem qualquer inclusão da C.P.I.): flagrante delito, transgressão e crime propriamente militar. Logo, há limites constitucionais decorrentes de uma interpretação lógico-sistêmica da Constituição, o que Sepúlveda Pertence considera como reserva explícita de jurisdição, ou seja, uma reserva constitucional judiciária explícita, embora na doutrina haja autores, como Luiz Carlos dos Santos Gonçalves (Comissões Parlamentares de Inquérito, p. 69 e 71) que se posicionem contrariamente a essa tese. Contudo, no campo das possibilidades de restrições aos direitos fundamentais é necessário proceder de maneira cautelosa, sempre com uma interpretação constrita.

Ainda quanto às limitações, encontra-se uma de ordem numérica, no art. 35, § 4º do Regimento Interno da Câmara dos Deputados. É o teto máximo de cinco CPI"e;s abertas simultaneamente naquela Casa Legislativa, já considerada constitucional pelo STF.

Cumpre, por fim, no que tange ao sigilo, lembrar que se tem como requisito a apresentação de fato concreto que justifique a sua quebra. O S.T.F., em 2003, porém, restringiu o alcance do sentido "fato concreto", considerando que matérias jornalísticas não são suficientes para justificar a abertura de uma C.P.I..

As conclusões das comissões deverão - se for o caso - ser encaminhadas ao Ministério Público, para que este promova a responsabilização civil ou criminal dos infratores. As C.P.I."e;s não julgam pessoas, nem tampouco as denunciam ou condenam. Não há como pretender confundir as funções institucionais de cada órgão constitucional próprio (Ministério Público e Parlamento).

Procurando realizar uma apertada síntese do que seria um regime geral de restrições da C.P.I., tem-se que esta não poderá, baseada apenas em sua própria autoridade:

i) funcionar sem prazo certo;

ii) ater-se a fatos diversos daqueles indicados para sua abertura ou que envolvam o Presidente da República;

iii) decretar a busca e apreensão domiciliar de documentos ou objetos, ou violar, de qualquer forma, a inviolabilidade de domicílio;

iv) determinar a indisponibilidade de bens da pessoa investigada;

v) determinar a interceptação (escuta) telefônica (que não se confunde, como visto, com a quebra do sigilo dos registros telefônicos);

vi) não fundamentar as decisões de cunho judiciário;

vii) impedir a presença de advogados dos investigados nas sessões da CPI, acompanhando seus clientes ou no interesse destes;

viii) decretar a prisão de qualquer pessoa, ressalvada a hipótese de flagrância, como o falso testemunho;

ix) julgar ou condenar pessoas, ainda que tenham estado sob investigação.

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ANDRÉ RAMOS TAVARES

André Ramos Tavares

Livre Docente em Direito pela USP. Professor da PUC/SP, do Mackenzie, do CEU-SP e da ESA-SP; Diretor do Instituto Brasileiro de Estudos Constitucionais, autor do Curso de Direito Constitucional (Saraiva, 7. ed.) DIRETOR DA ESCOLA JUDICIÁRIA ELEITORAL DO TSE

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