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CONSTITUCIONAL A nova lei de Intervenção Federal

12/02/2012 por André Ramos Tavares

Mais uma nova Lei, de grande repercussão institucional e política, foi aprovada ao final do ano de 2011. Refiro-me à publicação, em 26 de dezembro de 2011, da Lei n. 12.562, que anuncia dispor sobre o conhecido art. 36, III da Constituição brasileira, tratando do processo e julgamento da representação interventiva perante o Supremo Tribunal Federal. Não tenho dúvida em afirmar que há muito o tema e a realidade brasileira demandavam a modernização dessa legislação.

A intervenção federal é ato de natureza político-jurídico, excepcionalíssimo e provisório, previsto pela Constituição como medida extrema, que tem por objetivo geral restabelecer a ordem e o respeito ao Estado de Direito e à Federação. Por força do art. 84, X, da Constituição brasileira, tanto sua decretação quanto sua execução são de competência privativa do Presidente da República, mas o conjunto do processo de intervenção pode acabar por envolver os outros Poderes e está contemplado, inicialmente, no referido art. 36 da Constituição.

Esse processo pode se desenvolver de maneira i) espontânea, caso no qual o processo é deflagrado pelo próprio Presidente da República; ii) provocada, por solicitação dos poderes Executivo ou Legislativo; iii) provocada, por requisição do poder Judiciário nos casos em que é coagido, e por fim iv) provocada, mediante requisição do Poder Judiciário, pela representação interventiva diante de recusa do Estado-Membro à execução de lei federal, ou violação dos denominados princípios federativos sensíveis que estão elencados no art. 34, VII da Constituição Brasileira, assim indicados: a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático; b) direitos da pessoa humana; c) autonomia municipal; d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta; e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.

É justamente essa última hipótese (n. iv) - que se refere o art. 36, III da Constituição brasileira - que foi regulamentada pela novel Lei n. 12. 562/11, ou seja, a representação interventiva em caso de violação aos princípios referidos do inciso VII do art. 34 da Constituição Federal ou de recusa, por parte de Estado-Membro, à execução de lei federal.

Como já mencionei em meu Curso de Direito Constitucional (Saraiva, 2010, p. 1103) a Constituição de 1934, por seu art. 12, § 2º, atribuía ao Congresso Nacional a competência para decretar a intervenção. "A ação, que já existia à época, prestava-se para que o STF apreciasse não diretamente o ato estadual violador dos princípios sensíveis, mas sim a lei federal de intervenção, do ponto de vista de sua constitucionalidade. A intervenção só seria ultimada, contudo, tal como ocorre atualmente, após a manifestação favorável do STF".

Antes da publicação da Lei n. 12.562/11 o processo dessa ação encontrou disciplina na Lei n. 2.271, de 22 de julho de 1954, e na Lei n. 4.337, de 1º de junho de 1964, bem como no Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (atualmente recepcionado como lei ordinária no ponto em análise). Não se pode ignorar, aqui, a enorme defasagem legislativa e uma certa auto-regulamentação que vinha sendo praticada pelo STF (especialmente por suas Presidências, mas também por meio do Regimento Interno) em face dos casos concretos e suas especificidades.

A Lei n. 12.562 de 23 de dezembro de 2011 aproximou o processo judicial da representação interventiva do processo típico das ações diretas já disciplinadas pelas Leis n. 9.868/99 (processo da ação direta de inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade) e n. 9.882/99 (processo da arguição de descumprimento de preceito fundamental). Contudo, sendo uma ação direta, como as demais do controle abstrato de constitucionalidade, é, ao contrário daquelas, uma ação direta de controle concreto, e não abstrato, o que a deveria afastar, em parte, da pretendida semelhança com aquelas ações.

Ao menos em dois pontos a Lei parece ter fixado posição próprio, em tema que há muito era controverso na doutrina. Assim é que a Lei enfrentou as questões da concessão de liminar e do regime jurídico de decisão do Supremo Tribunal Federal que requisita intervenção ao Presidente da República.

Quanto à primeira, a possibilidade de liminar pelo STF sempre foi controversa; a Lei n. 4.337/64 não a previa, mas como já me manifestei a respeito (op. cit., p. 1105), o Regimento Interno do STF dava margem à admissão da medida liminar, e foi essa a opção fixada pela nova Lei. Portanto, a liminar passa agora a ser expressamente prevista pelo Ordenamento Judício, podendo ser concedida pela maioria absoluta dos membros do STF. Na sequência do trâmite, após a análise liminar (se houver) deverão ser solicitadas as informações das autoridades responsáveis pelo ato questionado, devendo em seguida ser ouvido o Advogado Geral da União e o Procurador-Geral da República. Aqui vale ressaltar a oportuna previsão de oitiva dos Estados, maiores interessados.

O segundo ponto em que a Lei n. 12.562/11 fixou posição se refere à controvérsia sobre o grau de vinculação do Presidente da República à decisão do STF. Sempre houve uma corrente doutrinária que defendeu ser o Chefe do Executivo obrigado a decretar a intervenção, enquanto outra entendia tratar-se de ato tipicamente político, de oportunidade e conveniência do Presidente da República em decretar a intervenção, havendo, ainda, uma terceira corrente, de viés intermediário, que entendia estar o Presidente da República autorizado a controlar a regularidade formal da decisão.

De todo modo o caput do nove art. 11 passa a dispor objetivamente que: "Art. 11.  Julgada a ação, far-se-á a comunicação às autoridades ou aos órgãos responsáveis pela prática dos atos questionados, e, se a decisão final for pela procedência do pedido formulado na representação interventiva, o Presidente do Supremo Tribunal Federal, publicado o acórdão, levá-lo-á ao conhecimento do Presidente da República para, no prazo improrrogável de até 15 (quinze) dias, dar cumprimento aos §§ 1º e 3º do art. 36 da Constituição Federal" (original não grifado). Após o decurso desse prazo sem providência do Presidente da República poderá este ser responsabilizado por descumprimento de decisão judicial. E a intervenção, ficará desabilitada, até que novo processo seja deflagrado?

Outros pontos também merecem referência e análise detida, mas por ora vale ainda citar o art. 7º da Lei n. 12.562/11 que, igualmente à semelhança das citadas Leis das demais ações diretas, faculta ao Relator a requisição de informações adicionais, designação de perito ou comissão de peritos para que elabore laudo sobre a questão ou, ainda, fixar data para declarações, em audiência pública, de pessoas com experiência e autoridade na matéria. Por fim, quanto ao quórum para instalação da sessão de julgamento, será de oito ministros, sendo que para a tomada da decisão é exigida a maioria absoluta do STF, portanto, no mínimo seis votos, em identidade com o que se exige no controle abstrato-concentrado.

Enfim, a Lei n. 12.562 de 23 de dezembro de 2011 não só procura a disciplina dessa matéria, mas faz ainda mais, por reforçar a necessidade de discussão dos limites do processo constitucional brasileiro, tornando-o ainda mais seguro, presente e consolidado, em rumo - que vai se tornando premente - à sua codificação.

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ANDRÉ RAMOS TAVARES

André Ramos Tavares

Livre Docente em Direito pela USP. Professor da PUC/SP, do Mackenzie, do CEU-SP e da ESA-SP; Diretor do Instituto Brasileiro de Estudos Constitucionais, autor do Curso de Direito Constitucional (Saraiva, 7. ed.) DIRETOR DA ESCOLA JUDICIÁRIA ELEITORAL DO TSE

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