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TRIBUNAL DE CONTAS Sobre os "Royalties"

Quando se fala em “royalties”, logo associamos o termo à exploração do petróleo, ao pré-sal.

 

No entanto, a exploração de vários outros recursos gera o pagamento desta receita, que tem fundamento no artigo 20, § 1º da Constituição Federal:

 

Art. 20, § 1º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.

 

A norma assegura a participação no resultado da atividade ou uma compensação financeira por essa exploração, sugerindo a existência de duas situações distintas: o termo ‘compensação financeira’ insinua caráter indenizatório, pressupõe que a exploração gera, ou irá gerar, danos; enquanto que o termo ‘participação’ traz conotação de partilha de benefícios.[1]

 

Assim, pode-se dizer que cobrança de royalties tem como finalidade recompor financeiramente os prejuízos ou danos causados (externalidades negativas) pela atividade econômica na exploração desses bens, assim como proporcionar meio de remunerar a Administração pelos ganhos obtidos por essa atividade.

 

O Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Público (“MCASP” para os íntimos)[2], admite duas classificações para a receita de royalties, uma para a União, outra para os demais entes.

 

A União deve classificá-la como receita corrente, de origem patrimonial.[3] Vale dizer, são os bens do patrimônio da União (art. 20, inc. V a IX, CF)[4] que, explorados, lhe geram uma renda.

 

Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, por sua vez, também classificam os royalties como receita corrente, mas originada de transferências correntes, da espécie intergovernamental.[5]

 

Isso porque, na ótica orçamentária, transferências correntes intergovernamentais são recursos financeiros recebidos para atender despesas relacionadas a uma finalidade pública específica, mas que não correspondem a uma contraprestação direta em bens e serviços a quem efetuou a transferência.

 

De todo modo, embora os recursos naturais explorados sejam bens da União, a compensação ou a participação dos demais entes no resultado da exploração são por eles consideradas como receitas originárias. Não há convênio, acordo ou ajuste a ser celebrado para que os royalties sejam transferidos da União para os entes subnacionais, a transferência decorre automaticamente da lei. Por isso, entendeu o STF que o Tribunal de Contas da União não é competente para fiscalizar a aplicação dos recursos repassados de royalties, mas sim os respectivos Tribunais de Contas locais, porquanto estes valores se incorporam ao patrimônio do respectivo ente político (MS 24.312, Rel. Min. Ellen Gracie, j. 19.02.2003).

 

Royalties não são tributos.

 

Como já afirmou o STF ao analisar a compensação financeira pela exploração de recursos minerais (CFEM), “o tratar-se de prestação pecuniária compulsória instituída por lei não faz necessariamente um tributo” (RE 228.800, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 25.09.2001).

 

A distribuição da receita é definida em cada lei que institui os royalties, sendo sempre objeto de muitas discussões no Congresso Nacional, em razão dos interesses e montantes envolvidos.

 

Royalties não são tributos, muito menos, impostos. Por isso, não são afetados pelo princípio da não vinculação (art. 167, inc. VI, CF). Ou seja, é possível que a lei instituidora da cobrança dos royalties dê destinação vinculada a tais receitas.

 

Aliás, é até oportuno que a legislação dê destinação específica a tal “renda extra”. Estas limitações devem ter em conta que a verba advinda dos royalties é uma receita finita e instável.

 

Por isso é importante que a norma instituidora impeça sua aplicação com certas despesas.

 

Por exemplo, receita de royalties de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica, de recursos minerais, da exploração do petróleo, do xisto betuminoso e do gás natural, não pode ser usada para pagar dívidas (salvo se contraídas com a União - afinal, ela é a detentora dos bens explorados!).

 

Estes royalties também não podem ser usados para pagar quadro permanente de pessoal, exceto se for custeio de despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino, especialmente na educação básica pública em tempo integral (art. 8º da Lei Federal 7.990/1989).

 

Apenas o Congresso Nacional pode instituir a cobrança de royalties. Mas os Estados e Municípios podem, respeitando as regras gerais, disciplinar como irão empregar esta receita.

 

O Estado de São Paulo decidiu que os royalties da exploração de petróleo e gás natural, que não forem destinados às áreas de educação e saúde, sejam empregados para capitalizar seu fundo previdenciário e o fundo de expansão do agronegócio paulista - FEAP (Lei Estadual 16.004/2015).

 

Dada esta miríade de restrições no emprego da receita de royalties, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo impõe que tais recursos sejam movimentados em contas vinculadas (uma para cada espécie de royalty), a fim de dar maior transparência e rastreabilidade aos valores.

 

Oportuno lembrar que o Prefeito Municipal que dá aplicação indevida a verbas públicas pode incorrer em crime de responsabilidade, assim como aquele que realiza despesa não autorizada por lei (art. 1º, incisos II e IV do Decreto-Lei 201/1967). O agente público que ordena despesa não autorizada em lei também pode incorrer em crime (art. 359-D do Código Penal).

 

Os cidadãos precisam ficar atentos ao montante que seu Estado e Município recebem de royalties.

 

No Portal da Transparência do Governo Federal é possível conferir que foram arrecadados cerca de R$ 23,5 bilhões em royalties do petróleo em 2015, 52% do total que se previa arrecadar.

 

É também possível conferir que o Estado do Rio de Janeiro recebeu aproximadamente R$ 5,5 bilhões em transferências de royalties. O site da Agência Nacional do Petróleo (ANP) também permite consultar quanto cada Estado e Município recebeu.

 

A Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) informa que o montante arrecadado com a compensação financeira pela utilização de recursos hídricos (CFURH) atingiu R$ 2,4 bilhões em 2015. A Usina de Itaipu, sozinha, pagou R$ 791 milhões em royalties.

 

O Portal da Transparência Mineral, mantido pelo Departamento Nacional de Produção Mineral, também é uma boa fonte de consulta. A arrecadação com CFEM atingiu R$ 1,4 bilhões em 2015, dos quais 45,19% arrecadados pela Superintendência do Estado de Minas Gerais (fazendo jus ao nome).

 

Os cidadãos paulistas contam ainda com o Observatório da Exploração e Produção de Petróleo e Gás Natural em São Paulo[6]. Verifica-se, por exemplo, que o município de Ilhabela foi o que mais recebeu royalties em 2015, com cerca de R$ 271 milhões.

 

É preciso consciência e responsabilidade no uso das receitas de royalties, a fim de que as administrações beneficiadas não sucumbam à chamada “maldição dos recursos naturais” (ou “paradoxo da abundância”).

 

Os administradores públicos precisam saber se planejar para seguir a vida quando cessarem (ou diminuírem) os pagamentos dos royalties.

 



[1] No entanto, as leis que tratam do tema não adotam rigor técnico em diferenciar estas situações no uso da nomenclatura. No decorrer deste texto, emprego o termo royalties de forma a englobar todas as receitas com fundamento no art. 20, § 1º da Constituição Federal.

[2] O MCASP consolida conceitos, regras e procedimentos de reconhecimento e apropriação das receitas e despesas orçamentárias de forma padronizada para os três níveis de governo. Ele traz normas gerais que permitem a consolidação das contas públicas, nos termos do art. 50, § 2º da LRF.

[3] Assim, no orçamento da União, os royalties são identificados pelos três primeiros dígitos 134:

Categoria econômica: receita corrente (código 1)

Origem: receita patrimonial (código 3)

Espécie: compensação financeira (código 4)

[4] CF/88, art. 20. São bens da União: (...)

V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;

VI - o mar territorial;

VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;

VIII - os potenciais de energia hidráulica;

IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

[5] Assim, no orçamento destes entes, os royalties são identificados pelos três primeiros dígitos 172:

Categoria econômica: receita corrente (código 1)

Origem: transferências correntes (código 7)

Espécie: Intergovernamentais (código 2)

Por exemplo, o código 1721.22.11 é usado no orçamento para identificar a receita que os Estados recebem como Cota-parte da Compensação Financeira de Recursos Hídricos.

[6] http:\\observatorio.energia.sp.gov.br

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RAFAEL NEUBERN DEMARCHI COSTA

Rafael Neubern Demarchi Costa

Procurador-Geral do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo

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