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Constitucional Reflexões sobre o projeto aprovado pelo Senado que regulamenta o Mandado de Injunção

22/06/2016 por André Luiz Maluf

 

O Plenário do Senado Federal aprovou no dia 01 de junho de 2016, em votação simbólica, o Projeto de Lei da Câmara (PLC) 18/2015[2] que regulamenta o Mandado de Injunção individual e coletivo. O parecer (527/2016) do Senador Eunício Oliveira[3] preservou em grande parte a orientação original do projeto de lei 6.128, de 2009 – de autoria do ex-Deputado Federal Flávio Dino. O autor da proposição afirmou que esta foi discutida no âmbito do Grupo Judiciário do “Pacto Republicano de Estado por um Sistema de Justiça mais acessível, ágil e efetivo”, sendo encaminhada a ele pelos Ministros Gilmar Mendes (STF) e Teori Zavascki (STJ na época)[4]. O projeto agora segue para sanção presidencial.

 

Da leitura do parecer fica evidente que a finalidade da regulamentação é garantir segurança jurídica e definir os limites de uma eventual decisão concretista proferida pelo Supremo Tribunal Federal: o Senador fez menção expressa aos conflitos gerados pelo ativismo judicial nos casos de atuação quando há omissão dos demais poderes em regulamentar o texto constitucional. Independentemente dos motivos que culminaram na sua aprovação, o projeto em si possui grandes virtudes que contribuem para o aperfeiçoamento normativo e institucional da matéria.

 

A primeira delas é a distinção entre omissão total e parcial, que já era difundida na doutrina e jurisprudência (Cf. STF MI 107), mas ganha densidade normativa expressa com a previsão no art. 2º. O parágrafo único do mesmo dispositivo na tentativa de definir a incidência da omissão parcial aduz que ela ocorrerá quando “forem insuficientes as normas editadas pelo órgão legislador competente.” Da leitura, em um primeiro momento, temos a impressão de que a norma abrange tanto a inconstitucionalidade parcial propriamente dita quanto a inconstitucionalidade parcial relativa (que ocorre quando há violação da isonomia).[5] Outra questão relevante parece ser a impossibilidade de perda do objeto do Mandado de Injunção no caso de apresentação de projeto de lei (STF, ADI 3.682-MT), eis que o parágrafo único do art. 11 somente faz menção à perda do objeto por edição de norma regulamentadora. 

 

A segunda virtude é a ampla legitimidade dos impetrantes, seja no Mandado de Injunção individual (pessoas naturais ou jurídicas, art. 3º) ou coletivo (Ministério Público, partido político com representação no Congresso Nacional, organização sindical, entidade de classe ou associação e Defensoria Pública, art. 12). A Lei se insere claramente no microssistema de tutelas coletivas o que acarretará consequências ainda imprevisíveis.

 

A terceira, e talvez a maior delas, seja a adoção da corrente concretista intermediária[6] segundo a qual antes da decisão produzir seus efeitos o Tribunal deve conceder prazo razoável para que o impetrado promova a edição da norma regulamentadora faltante, na linha de alguns julgados do STF (Cf. MI 715). Isso pode ser extraído da leitura do art. 8º, parágrafo único, que permite a dispensa da concessão de prazo quando já tiver sido impetrado Mandado de Injunção anterior e a omissão não tenha sido sanada. Em outras palavras, a regra geral é que a decisão concretista do Tribunal somente terá efeitos (art. 8º, II) após o fim do prazo razoável para edição da norma (art. 8º, I).

 

Em que pese tal posicionamento, in thesi, enfraquecer parcialmente a eficácia do próprio texto constitucional – pois estar-se ia concedendo mais prazo para suprir a omissão –, parece ser razoável se pensarmos em uma lógica de conflitos institucionais, diálogos constitucionais[7] e separação de poderes, sobretudo em razão dos possíveis efeitos que uma sentença concretista total ou manipulativa (aditiva ou substitutiva)[8] pode ter no mundo jurídico e fático. Basta pensar no caso do MI 943[9], que tratava do aviso prévio proporcional por tempo de serviço: ao apreciar o caso, o STF percebeu que a declaração de mora do Legislativo não atenderia à força normativa da Constituição, de modo que se inclinou a proferir decisão concretista, optando por adiar o julgamento do feito para refletir sobre como isso se daria; diante de tal atitude, o Congresso editou a Lei 12.506/2011 regulando a matéria.

 

A despeito do entendimento supra, a questão ainda está em aberto e caberá a doutrina e a jurisprudência delimitarem qual a melhor solução, segundo o filtro constitucional, que ao mesmo tempo preserve a eficácia da norma e garanta a aplicabilidade do instituto.

 

Por fim, a última virtude é trazer disposição acerca dos efeitos subjetivos: a regra é que sejam inter partes, porém, admite-se efeitos ultra partes ou erga omnes à decisão “quando isso for inerente ou indispensável ao exercício do direito, da liberdade ou da prerrogativa objeto da impetração” (art. 9º, §1º).

 

Como afirmou Ulysses Guimarães em 05 de outubro de 1988 “Nós os legisladores ampliamos os nossos deveres. Teremos de honrá-los. A Nação repudia a preguiça, a negligência e a inépcia. (...) Não esquecemos que na ausência da lei complementar os cidadãos poderão ter o provimento suplementar pelo Mandado de Injunção.”.[10]

 

A regulamentação tardou, mas finalmente está para acontecer. A garantia da aplicabilidade plena do Mandado de Injunção é um marco a ser celebrado que consolida no Brasil um dos mais relevantes instrumentos para garantir a eficácia da Constituição. Que ele seja utilizado sabiamente, de modo a contribuir para um fortalecimento cívico e institucional imprescindível a nossa jovem democracia.



*Agradeço aos colegas Húdson Araújo e Renato Barcellos pelas valiosas contribuições.

[2] Disponível em < http://www.senado.leg.br/atividade/rotinas/materia/getPDF.asp?t=194321&tp=1 > Acesso em 05 de junho de 2016.

[3]  Disponível em < http://legis.senado.leg.br/mateweb/arquivos/mate-pdf/188140.pdf > Acesso em 05 de junho de 2016.

[5] Barroso, Luís Roberto. O controle de Constitucionalidade no Direito brasileiro. Saraiva, 6ª Ed, Rio de Janeiro, 2012, p. 59/60.

[6] CANOTILHO, J.J.Gomes; MENDES, Gilmar; STRECK, Lenio; SARLET, Ingo. (Coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013, p. 1038/1039.

[7] Cf. BRANDÃO, Rodrigo. Supremacia judicial versus diálogos constitucionais: a quem cabe a última palavra sobre o sentido da Constituição? 2a ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2012.

[8] Aqui foi adotada a classificação de MALFATI, Elena.; PANIZZA, Saulle.; ROMBOLI, Roberto.  Giustizia Costituzionale. 4a Ed, Giappichelli Editore, Torino, 2013; e BELLOCCI, M.; GIOVANETTI, T. Il quadro delle tipologie decisorie nelle pronunce della Corte Costituzional.  QUADERNO PREDISPOSTO IN OCCASIONE DELL’INCONTRO DI STUDIO CON LA CORTE COSTITUZIONALE DI UNGHERIA, 2010.

[9] STF. MI 943, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 6/2/2013, DJe de 2/5/2013.

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ANDRÉ LUIZ MALUF

André Luiz Maluf

Advogado. Estudou Diritto Pubblico Comparato na Università di Siena. Membro da Academia Brasileira de Direito Constitucional. Coautor da obra Omissão Inconstitucional e Revisão Geral Anual prefaciada pelo Min. Luiz Fux do STF.

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