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TRIBUNAL DE CONTAS Qual o crime nas "pedaladas fiscais"?

O Direito Financeiro viceja no propósito de conter a sanha de gastar do governante. É uma tarefa técnica e laboriosa, mas francamente desprestigiada, pois é na execução orçamentária que o administrador experimenta a culminância de seu poder. Um aspecto dessa tensão se forma na medida em que o governante, que ocupa função temporária, tem à sua disposição instrumentos capazes de recrutar receitas futuras, por meio de mecanismos de crédito. Um gestor pode dissimular sua inabilidade no manejo de recursos atuais, mobilizando recursos de orçamentos futuros. É uma administração ruim que se passa por boa.

 

Diversas iniciativas de Direito Financeiro tentaram conter esse desvio.

 

A Lei 4.320/64 separou receitas e despesas em “correntes” e “de capital”, pretendendo evidenciar quando o governo está operando em regime de endividamento ou de capitalização. Apenas deixar claro, nada obstante, não foi o suficiente. A Constituição de 1967 tentou ser direta sobre o assunto em seu art. 66 “o montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período”. Se por um lado foi exagerada, por outro, manteve-se ineficaz, pois “receitas” também podem ser as de empréstimos.

 

A Constituição de 1988 foi mais astuta em sua versão de equilíbrio, com o inciso III do art. 167 que veda “a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital”. Ainda assim, a peça orçamentária provou-se fugidia, complexa e refratária a regras de cunho principiológico.

 

O ano de 2000 conheceu uma formidável vitória do Direito Financeiro, a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (LC 101/00). Anunciando já no primeiro artigo que pretendia ver no administrador público uma ação planejada e equilibrada é, ela mesma, uma lei de razoável complexidade. Analisemos apenas o que nos interessa, portanto.

 

O ponto de apoio será o conceito de superávit primário, jargão para a

 

diferença positiva entre ingressos e saídas não relacionadas à dívida e ao seu manejo, juros e amortizações. Algo como uma economia do orçamento de custeio a que a administração se compromete, de forma a que a dívida pública cresça de maneira contida e previsível.

 

Perceba a gravidade com que a Lei resguarda essa âncora fiscal:

i)   acaso o gestor se furte à obrigação de lançar com clareza uma meta na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, será processado originariamente pelo Tribunal de Contas, podendo ser multado pessoalmente em 30% de seus vencimentos anuais (art. 5º, II, §1º e §2º da Lei 10.028/00);

ii) ao longo do ano, se a contabilidade sugerir evidências de que a meta não será alcançada, um mecanismo de limitação automática do empenho entra em efeito, algo como um regime de administração especial temporária da coisa pública, com cerceamento da autonomia para gastar (art. 9º, LRF);

iii) se, a despeito do regime de limitação do empenho, houver despesa empenhada, ela poderá ser considerada incompatível com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, irregular e lesiva ao patrimônio público (art. 15 c/c art. 16, §1º, I LRF);

iv) de se notar que no último ano de mandato, a cautela se vê redobrada,pois entra em efeito o art. 42 da LRF, que proíbe “contrair obrigação de despesa que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito”;

v) embora um tanto abertos, os tipos do art. 83, VI da CF/88 (“atentar contra a Lei Orçamentária”) e art. 10, “4” da Lei 1.079/50 (“infringir,patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária”) parecem contemplar o descumprimento da meta de superávit lançada na LDO.

 

A LDO de 2014 estabeleceu superávit primário variável de R$ 49 a R$ 116 bilhões (arts. 2º e 3º Lei 12.919/13) para o último exercício do mandato. É alvo mais modesto que o do ano de 2013, de R$ 108 bilhões (art. 2º Lei 12.708/12). Mesmo assim, em meio à execução orçamentária, novo projeto de Lei foi encaminhado no intuito de emendar a meta, diminuindo-a (Lei 13.053/14). Não se estipulou um determinado montante, apenas que o total do gasto com “desonerações tributárias” e PAC poderia ser subtraído, a se conhecer mais tarde.

 

A falta de uma meta precisa sugere uma primeira violação. A execução de 2014 de fato cumpriu o agouro e registrou expressivo déficit primário de R$ 32,5 bilhões ao invés do superávit de R$ 116 bilhões originalmente pretendido.

 

Possivelmente estejam atendidos a meta fiscal variável da LDO de 2014 e o caixa necessário para saldar esse passivo. Ainda assim, há que se levar em conta os chamados “atrasos” com os agentes financeiros da união, Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal e BNDES, as famigeradas “pedaladas”.

 

Apenas agora, com o cálculo do Banco Central, é possível conhecer as

 

dimensões daquilo que antes se intuía. Os dados, agora oficiais (coluna “e”) do Quadro XLIII disponível  www.bcb.gov.br/ftp/NotaEcon/NI201603pfp.zip),apontam que a soma passou de R$ 36 bilhões em dezembro de 2013 para R$ 52 bilhões em dezembro de 2014. Concluímos, então, que há ainda que se alocar adicionais R$ 16 bilhões em prejuízos ao já expressivo déficit primário de 2014.

 

Em breves linhas é esse o debate sobre a mesa. Houve um claro desrespeito à Lei Orçamentária de 2014 que provavelmente envolveu uma falha na obtenção da meta de resultado primário e, com isso, possivelmente, um crime de responsabilidade.

 

A defesa pode ser mais fácil, uma vez que o §4º do art. 86 da CF/88 estabelece que na vigência do mandato não se pode responsabilizar o

 

Presidente “por atos estranhos ao exercício de suas funções”, sugerindo que o crime de responsabilidade daquele mandato não se comunica com o deste.

 

A defesa pode, no entanto, ser mais difícil. Isso porque alguém pode entender que não se tratam de mero acidente contábil os tais atrasos de compromissos a pagar para com os principais agentes financeiros do Estado,algo como um limite do cheque especial. Parece acintoso o patamar que se assistiu, de R$ 36 bilhões para R$ 52 bilhões, quase de 1% do PIB brasileiro de 2014. Alguém pode entender que houve ação deliberada de quem sabia estar sendo financiado por essas instituições financeiras e desejou esse resultado, mesmo sabendo inexistir autorização legislativa, que não seria conferida pois viola a clara e contundente regra do art. 36 da LRF (“É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo”).

 

Se essa for a conclusão daquele legalmente incumbido de julgar o fato, aí o caso é o da conduta tipificada pelo art. 359-A do CP, eis aí o crime.

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ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS

Alexandre Manir Figueiredo Sarquis

Auditor do TCE/SP. Engenheiro, Administrador, especialista em auditoria, mestre em Ciência Econômica e estudante de Direito.

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