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CONSTITUCIONAL Princípio da Proteção da Confiança

"Uma nova forma de tutela do cidadão diante do Estado"


Um estudante havia perguntado a Confúcio o que tornaria uma organização estatal excelente. Após detidamente refletir sobre a indagação, o filósofo respondeu que a excelência adviria de um exército competente, das riquezas dos cidadãos e da confiança que o povo deposita no seu soberano. Irrequieto, o estudante novamente questionou o que seria possível renunciar caso nem tudo pudesse ser alcançado. Provocado, Confúcio respondeu que a confiança era a única coisa que não poderia ser abandonada. Comida e bebida, disse o sábio, são necessárias para a sobrevivência e sem elas o ser humano acaba perecendo. No entanto, a inexistência de confiança é algo impossível de se admitir, pois um Estado não viveria um dia sem ela.

Sem confiança, só existe a possibilidade de concretização de formas muito simples e imediatas de cooperação entre os seres humanos. A confiança será indispensável, portanto, para elevar, acima desse nível elementar, a complexidade e o potencial das atividades numa sociedade. Não se consegue construir uma sociedade muito complexa sem o pilar da confiança. Ela torna a incerteza tolerável.

A vida tem se mostrado cada vez mais dinâmica e os constantes anseios por mudanças na sociedade contemporânea podem provocar frustrações nos indivíduos e, até mesmo, o desmoronamento dos alicerces de um caminho trilhado. O progresso não deve ser inibido, e o Estado precisa adotar uma postura flexível e dinâmica, mas que não comprometa a confiança do indivíduo na estabilidade do ordenamento e nas suas posições jurídicas. Abertura a inovações e flexibilidade são conceitos cada vez mais associados à imagem de um Estado moderno e a obtenção de um equilíbrio entre essas demandas e as de estabilidade deve tornar-se uma importante incumbência de todo ordenamento jurídico.

Do ponto de vista jurídico, os cidadãos não devem ser submetidos a constantes modificações do comportamento estatal, as quais não puderam considerar em seus planos originais. A confiança depositada nas instituições estatais deve ser respeitada. Caso contrário, as pessoas evitarão relacionar-se juridicamente com o Estado e buscarão vias alternativas, e não tão idôneas, para a preservação de seus interesses.

Os cidadãos devem ter o direito a uma relativa continuidade das decisões estatais em que depositaram uma dose de confiança e devem poder confiar que seus atos e planos empreendidos com base em comandos pretéritos do Poder Público serão plenamente reconhecidos e respeitados pelo ordenamento. Continuidade não significa petrificação, mas mudança com consistência e constância.

O instituto de Direito capaz de assegurar uma plena tutela à confiança dos indivíduos nos atos estatais é o princípio da proteção da confiança. Ele não surge em razão de uma decisão jurisprudencial específica, de uma particular alteração no texto constitucional ou de alguma lei que sobre ele dispusesse exclusivamente. Sua criação tem, na realidade, origem em distintos julgados no seio da jurisprudência alemã, que o emprega para a resolução dos mais diferentes conflitos e de onde o princípio vai ser extraído para encontrar ampla ressonância nos estudos doutrinários.

O princípio da proteção da confiança precisa consagrar a possibilidade de defesa de determinadas posições jurídicas do cidadão diante de mudanças de curso inesperadas promovidas pelo Legislativo, Judiciário e pelo Executivo. Ele tem como propósitos específicos preservar a posição jurídica alcançada pelo particular e, ainda, assegurar uma continuidade das normas do ordenamento. Trata-se de um instituto que impõe freios contra um excessivo dinamismo do Estado que seja capaz de descortejar a confiança dos administrados. Serve como uma justa medida para confinar o poder das autoridades estatais e prevenir violações dos interesses de particulares que atuaram com esteio na confiança.

O princípio da proteção da confiança não deve se prestar, apenas, à tutela de direitos adquiridos. Para essa missão, a Constituição brasileira já trouxe expressamente um dispositivo específico. Deve, além disso, servir de instrumento para a defesa de expectativas ainda não transformadas no conceito tradicional de direito subjetivo incorporado definitivamente a um patrimônio individual.

O princípio tem desempenhado relevante papel na proteção do particular contra leis retroativas, na anulação de atos administrativos viciados com efeitos favoráveis, na vinculação de atos estatais, na proteção contra mudanças de orientações administrativas e na tutela contra mudanças retroativas na jurisprudência. Além disso, sua adoção também é responsável por um considerável aumento na aceitação voluntária das decisões estatais. Quando um agente público respeita a confiança depositada pelos particulares nos seus atos, há uma maior probabilidade de seu reconhecimento como uma autoridade legítima, e, por conta disso, aumentam as chances de que seus atos sejam cumpridos num ambiente de cooperação.

A despeito do relevante papel que a dicotômica construção doutrinária que separa os direitos adquiridos das expectativas de direito tem representado para o Direito, ela é insuficiente para solucionar todas as dificuldades surgidas em razão das violações nas expectativas que os particulares depositam no Estado. A tutela estatal voltada exclusivamente para os direitos adquiridos simboliza uma antiga forma de proteção da confiança. O que já passou a fazer parte do patrimônio de um cidadão na condição de um direito adquirido não lhe pode ser idoneamente retirado sem sua concordância. Essa assertiva não é, todavia, suficiente para a preservação, que é justa, das situações intermediárias do processo de aquisição de um direito, o que torna o instituto dos direitos adquiridos um instrumento débil para a tutela de expectativas legítimas.

A proteção da confiança e o direito adquirido são conceitos que não se igualam. Este último protege posições jurídicas integral e definitivamente incorporadas ao patrimônio de um particular, algo que já foi integralizado em um momento anterior ao de uma dada alteração normativa. Serve para essencialmente proteger relações jurídicas concluídas no passado. Já a proteção da confiança vai além, e pode garantir posições jurídicas ainda não encerradas ou, até mesmo, nascidas de atos estatais ilegais.

Para que o princípio da proteção da confiança tenha plena efetividade, o ordenamento deverá proporcionar ao cidadão uma proteção que possa materializar-se na forma procedimental ou substancial. A primeira se refere à proteção obtida mediante um procedimento, que conte com a efetiva participação do particular, a ser adotado antes da decisão estatal capaz de frustrar uma expectativa legítima. A segunda modalidade de proteção, que visa à concreta tutela da expectativa, pode, por sua vez, apresentar-se por meio de uma tutela da preservação do ato, da fixação de uma compensação ou através da criação de regras de transição.

Comentários

  • Ver"nica de Abreu
    04/07/2009 00:27:30

    V¡ em um ac¢rdÆo a aplica╬Æo do princ¡pio da prote╬Æo da confian╬a s¢ que no judici rio. O relator ao julgar um recurso, pediu que os autos fossem baixados para que fosse apresentada planilha de c lculos, pois apesar de saber que o ¡ndice que a autora pleitava, art. 29 õ5§ 8213/91 era reconhecido legalmente, poderia nÆo haver interese de agir, e ela ficaria com uma sensa╬Æo de ganho e quando fosse liquidar teria diminuido o valor que recebia. Fundamentou com base na confian╬a da justi╬a, como algu'm pode ganhar e perde? Achei interessante. Parab'ns pelo artigo.

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VALTER SHUENQUENER DE ARAÚJO

Valter Shuenquener de Araújo

Professor Adjunto de Direito Administrativo da UERJ. Doutor em Direito Público pela UERJ. Doutorado-Sanduíche pela Ruprecht-Karls Universität de Heidelberg (Alemanha).  Conselheiro do CNMP. Juiz Federal. Ex-Juiz Auxiliar e Juiz Instrutor no Supremo Tribunal Federal.

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