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URBANÍSTICO O papel transformador do Ministério Público para o ordenamento urbanístico

Os fatos são conhecidos, há muito tempo: vem o verão, que traz as chuvas, que provocam catástrofes, que prejudicam a população. Gente morta, ferida e desabrigada. As desculpas de sempre. As promessas também de sempre.

É certo que as chuvas - ou melhor, tempestades - têm sido cada vez mais frequentes e volumosas. Esse é um fato da natureza, inexorável (com alguma interferência humana, certamente). Mas será que somente devemos ficar observando, como se nada houvesse a fazer ou, no máximo, culpando as autoridades omissas?

Devemos reconhecer todos os culpados. A força da natureza, o comportamento da população, a omissão dos governantes, a desarticulação da sociedade civil.

O problema do ordenamento urbanístico é de todos. Mas é claro que a responsabilidade maior recai sobre o Município.

O Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01) estabelece as regras gerais para o planejamento das cidades, podendo-se destacar as seguintes diretrizes:

- Artigo 2º, inciso I: direito a cidades sustentáveis. Veja-se que o conceito de sustentabilidade é próprio do Direito Ambiental; transposto para o tema da gestão das cidades, importa em dizer que se trata de um direito para as presentes e futuras gerações, ou seja, é preciso planejar para que as futuras gerações possam ter qualidade de vida nas cidades que habitam.

- Artigo 2º, inciso IV: planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição especial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente. Sem dúvida, uma das distorções do crescimento urbano é a ocupação irregular; seu combate importa, ao mesmo tempo, em recuperação ambiental das áreas degradadas.

- Artigo 2º, inciso VI: ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar a utilização inadequada dos imóveis urbanos, a deterioração das áreas urbanizadas (aqui entra a questão do "desfavelamento", por exemplo), a poluição e a degradação ambiental (a ocupação do solo em áreas de risco causa degradação ambiental).

- Artigo 2º, inciso XIV: regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda. Nas áreas em que a ocupação seja possível, é necessário o estabelecimento de um padrão urbanístico, dotando-se o local de infraestrutura e equipamentos urbanos básicos.

No plano eminentemente prático, a Administração Pública tem uma ferramenta muito eficiente para corrigir o mal desde o início: é o chamado poder de polícia, a capacidade que o ente público tem de impor obrigações e aplicar penalidades aos particulares, sempre em benefício do interesse público. Infelizmente, estamos acostumados, no Brasil, a um Poder Executivo extremamente fraco e desarticulado em matéria de fiscalização.

No plano formal, um dos instrumentos fundamentais para o planejamento urbano é o plano diretor, nos termos do artigo 40 do Estatuto da Cidade. Assim, estatui o artigo 39 que "a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no artigo 2º desta Lei".

A remissão ao artigo 2º é importantíssima. Assim, em tese, em consulta ao plano diretor, será possível verificar que ações o Município pretende para a regularização da ocupação do solo. A omissão no tratamento do tema deve ser corrigida, uma vez que o plano diretor deve ser revisto, pelo menos, a cada dez anos (artigo 40, §3º). Nesse caso, a organização da sociedade civil é fundamental, cabendo-lhe cobrar dos políticos a inclusão do tema no plano. Por isso mesmo é que são previstas as audiências públicas em sua elaboração (artigo 40, §4º).

Eis um ponto interessante: a necessidade de planejamento. De uma forma geral, os Municípios brasileiros nasceram e cresceram sem nenhuma pré-ordenação. Assim, à medida que a população crescia, novas áreas eram ocupadas, e, dentro do possível, o ente público conferia a infraestrutura necessária. Nesse processo, muitas áreas que, de forma absoluta, não poderiam ser ocupadas, acabaram sendo. Cite-se, como exemplos: as beiras de rios e córregos, encostas e morros.

A essa ocupação desordenada, o Município assistiu tranquilamente. Muitas vezes, ele próprio concedia autorizações para as construções em locais inapropriados, até mesmo com o objetivo de cobrar mais tributos. Ou simplesmente ignorava a questão, deixando de exercer seu poder de polícia para impedir a proliferação das habitações irregulares.

O descaso, em parte, num passado até recente, era devido à ausência das noções de planejamento urbano e proteção ambiental.

Ocorre que, a partir da década de 80 do século passado, a consciência ambiental, no Brasil, começou a se formar de maneira mais concreta - tanto que em 1981 foi editada a Lei nº 6.938, que instituiu a Política Nacional de Meio Ambiente, com instrumentos importantíssimos e até hoje utilizados para a defesa ambiental. A Lei nº 6.766, que dispõe sobre o parcelamento do solo, é do ano de 1979.

A proteção ambiental e o planejamento urbano estão extremamente ligados. Cidade planejada, à toda evidência, nunca poderia permitir construções em áreas de preservação permanente.

Assim, a partir do momento em que nossa consciência social "acordou" para a problemática ambiental e urbanística, não há como o ente público ficar inerte.

Vê-se, pois, dos dispositivos mencionados, que existe a obrigação do Município em adotar uma política consistente de ordenamento urbano. Para o enforque deste estudo, o Município tem o dever de apresentar soluções para o problema das ocupações irregulares. E não basta uma elaboração de princípios bem intencionados. É preciso programar ações concretas - ainda que de médio e longo prazos, já que uma questão tão complexa como essa não se resolve do dia para a noite -, sob pena de ser compelido judicialmente à adoção das medidas necessárias.

E não basta à sociedade simplesmente reclamar quando as tragédias ocorrem. Ela deve efetivamente participar da tomada de decisões e cobrar dos membros do Poder Legislativo e do Executivo sua solução. A questão da consciência política, aqui, é muito importante.

Na verdade, o ideal não seria ter que obrigar o Município a agir, mas ele fazer as correções por vontade própria, afinal de contas o interesse público deve sempre prevalecer.

Essa é a teoria. Infelizmente, muitos governantes nem se lembram de que foram eleitos para atender ao bem comum. Essa é uma constatação triste e que não merecerá maiores comentários nestas reflexões, que são breves.

O ordenamento urbano impõe uma série de medidas tidas por impopulares aos políticos, como a remoção de famílias e a destruição de habitações irregulares - para citar apenas uma parte das ações necessárias. E promover a recuperação ambiental de áreas irregularmente ocupadas consome tempo e muito dinheiro.

Nesse ponto, surge o Ministério Público como um agente provocador das mudanças na ordem urbanística. Sua legitimação decorre da Constituição Federal (artigo 129, inciso III: proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros direitos difusos e coletivos), das Leis Orgânicas Nacional (artigo 25, inciso IV, alínea "a") e Estadual (artigo 103, inciso VIII) e da Lei da Ação Civil Pública (artigo 1º, inciso VI, que inovou ao mencionar expressamente a defesa à ordem urbanística).

Em primeiro lugar, ao tomar conhecimento do problema, o Ministério Público deve tentar a interlocução com o administrador, nos autos de inquérito civil devidamente instaurado para apuração de fato certo e determinado. Não há a menor necessidade de se assumir uma postura beligerante sem, antes, conversar com o Prefeito e verificar quais são suas propostas. É importante que o Promotor de Justiça também conheça a dimensão política do problema - restrições orçamentárias, local para realocação das pessoas que ocupam áreas irregulares, interação com os governos estadual e federal, capacidade técnica do Município em proceder aos estudos técnicos necessários, etc.

Algumas vezes, o administrador até tem a intenção de resolver o problema, mas, justamente pela complexidade do tema e a eventualidade de medidas impopulares a tomar, acaba se omitindo. Assim, o Ministério Público, com a utilização dos poderes que lhe foram conferidos pela Constituição Federal, pode ser o motivador para que soluções sejam buscadas.

Ainda no plano do inquérito civil, existe a possibilidade de se firmar termo de ajustamento de conduta - sendo relevantíssimo que sejam estipuladas obrigações específicas, prazos para cumprimento e multa para o inadimplemento. Como tal avença tem valor de título executivo, se for necessário bastará ao Ministério Público propor a execução das obrigações de fazer e não fazer e, concomitantemente, da multa.

Em último caso, busca-se a via judicial, com a propositura de ação civil pública, que pode pretender a condenação do Município às mais variadas obrigações (ex vi do disposto no artigo 83 do Código de Defesa do Consumidor e do artigo 3º da Lei nº 7.347/85), destacando-se: a identificação de todas as áreas de risco no território; a remoção de todas as famílias ocupantes de tais áreas e sua colocação em local adequado; a demolição das habitações ali construídas; a vigilância permanente para que novas ocupações não surjam; a recuperação ambiental das áreas degradadas. A pretensão se baseia justamente na omissão do ente público em fiscalizar as construções em seu território e no dever de planejamento das cidades, como estatuído no Estatuto da Cidade. Fundamental, também, o estabelecimento de prazos exequíveis e de multa para o caso de inadimplemento.

Nessa hipótese, devem os juízes ter maior atenção à magnitude do problema, proferindo decisões corajosas e ousadas. Para a transformação social verdadeira, imprescindível a inovação por parte dos operadores do Direito.

Em certas situações, pode-se até mesmo vislumbrar ato de improbidade administrativa na conduta do administrador - sobretudo aquele que se depara, ano após ano, com o mesmo problema e nenhuma providência concreta adota. A propósito, supõe-se que o Prefeito conhece bem o território de seu Município. Não é possível alegar ignorância quanto à problemática das ocupações irregulares e, na hora da catástrofe, mostrar-se "surpreso". Certamente, o Prefeito, quando candidato, haverá de ter visitado muitas famílias residentes em áreas de risco...

Nesse sentido, tivemos bastante êxito em nossa atuação na Promotoria de Justiça de uma cidade do interior paulista, com cerca de 50 mil habitantes, e entrecortada por rio e córregos, com diversas áreas de ocupação irregular. A cidade foi bastante castigada com as chuvas ocorridas no verão passado e decidimos instaurar inquérito civil para a averiguação das causas do problema, além de já existir outros procedimentos em tramitação relacionados ao assunto. Assim é que, em contato com o Prefeito Municipal, foi possível estabelecer compromissos e metas, como, por exemplo, a remoção de todas as famílias que ocupavam um bairro em área de preservação permanente; a elaboração de plano de atuação para atendimento a situações emergenciais; o mapeamento das áreas de risco e constantemente sujeitas a enchentes. Não foi um trabalho fácil e ainda não terminou. Entretanto, é possível afirmar, com segurança, que a cidade, hoje, enfrentará muito menos problemas com as tempestades que na temporada passada.

O Ministério Público cumpre, então, um papel de transformador da ordem urbanística, em pleno atendimento a uma das missões que lhe foram conferidas pela Constituição de 1988: a defesa dos interesses sociais.

Comentários

  • Thiago Jorge Teixeira da Cunha
    06/04/2011 06:47:18

    Bel¡ssimo texto!

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LUIS FELIPE TEGON CERQUEIRA LEITE

Luis Felipe Tegon Cerqueira Leite
Promotor de Justiça do Estado de São Paulo

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