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Consumidor LEI Nº 13.460/2017: Marco Legal sobre usuários de serviços públicos e efeitos sobre a Defesa do Consumidor

28/07/2017 por Alexandre Peres Rodrigues

 

Em 26/06/2017 fora publicada a Lei nº 13.460/17, dispondo sobre os direitos do usuário de serviços públicos na administração pública. O marco legal inova e consolida entendimentos sobre a figura do utente de serviço público e tudo o mais que o rodeia, no entanto, há efeitos deletérios sobre a defesa do consumidor, conforme discorreremos brevemente adiante.

 

Ao firmar este marco legal, nosso parlamentar abafa de maneira abrupta toda a discussão que havia em torno da aplicação do Código de Defesa do Consumidor aos Serviços Públicos, peleja doutrinária rica e tormentosa que antagonizava os entusiastas ou não do sistema consumerista por sobre os serviços públicos. A nosso ver, há inúmeros benefícios advindos da utilização de institutos do CDC na administração pública, notadamente pela incursão de um modus operandi ou modus pensandi daquele microssistema sobre uma parcela dos serviços públicos.

 

O ponto nevrálgico da intersecção consumerista sobre os serviços públicos torna-se sensível no que se refere ao aspecto subjetivo da Administração Pública. Muito se debate para qual ente da Administração se aplicaria o CDC, já que os dispositivos deste diploma - Artigos 3º e 22 - tão somente qualificam pessoas de direito público como fornecedoras, assim como promovem um diálogo do CDC com a Lei nº 8.987/95. A contenda perdurava na exegese destes dispositivos, pelo menos até 26 de Junho passado.

 

Afinal, em seus primeiros comandos, a Lei nº 13.460/17 já especifica seu campo de aplicação: a lei aplicar-se-á aos órgãos e entidades da Administração direta e indireta (Art. 1º §1º), bem como especifica o Código do Consumidor como lei regente desde que “caracterizada relação de consumo” (Art. 1º, §2º, II).

 

Oras, é sabido que as relações de consumo nos entes da administração pública são excepcionais, e aplicadas pontualmente sobre estatais e concessionárias, quando não obstaculizadas por outros imperativos administrativos (pode de polícia, atributos do ato administrativo, fato do príncipe, equilíbrio econômico-financeiro etc). O efeito prático disto é a prevalência da figura do utente sobre a do consumidor, já que a regra geral da lei nova tende a ser muito mais abrangente (“aplica-se para a administração indireta”, sem ressalvas), do que interpretações pontuais (“quando caracterizada relação de consumo”).

 

Conquanto as estatais e concessionárias atuem no mercado de consumo como verdadeiras fornecedoras de bens e serviços, agora estas poderão usufruir do status de destinatárias da lei dos usuários de serviços públicos, navegando sobre uma coexistência de regimes jurídicos. A natureza da atividade que prestam poderá vir a ser encoberta - em previsíveis leituras assistemáticas ou precipitadas de alguns serviços - pela nomenclatura ou pelo nomen iuris destas mesmas atividades – vide a definição de serviço público no Art. 2º, II da lei nova. Há uma tendência forte em subjugar-se a realidade dos fatos por uma qualificação normativa abstrata, e, a nosso ver, reducionista.

 

Reduz-se a figura do usuário de serviços públicos, comparativamente à figura do consumidor, ao promover-se um diploma de serviços públicos que gasta munição legislativa muito mais com descrição de direitos e deveres dos utentes, do que com declaração de direitos e instrumentos para assegurar direitos, tal como é o CDC. Naturalmente, a Lei nº 13.460/17 poderá se valer de outros diplomas subsidiários, mas o esvaziamento de instrumentos de responsabilização, abusividades, proteção contratual e sanções, já denota um perfil mais tímido desta lei nova em relação aos direitos dos usuários.

 

E a consagração de direitos junto com deveres dos usuários de serviços públicos já denota a desigualdade jurídica entre os sujeitos, tendo como destaque a “presunção de boa fé do usuário” (Art. 5º, II), sem a contrapartida do fornecedor público; e a colaboração do usuário para a “adequada prestação do serviço” (Art. 8º, III), criando nítida obrigação jurídica para quem não tem meios de efetuá-la.

 

É importante salientar que, sob a ótica do usuário de serviços, sejam públicos ou privados, sempre haverá uma posição jurídica vulnerável, seja por razões técnicas, jurídicas, fáticas e tantos outros elementos que aliam os consumidores aos utentes de serviços públicos. Afinal, um consumidor de serviços de telefonia é menos vulnerável do que o usuário dos serviços de metrô? Poderíamos até digredir sobre uma maior vulnerabilidade de indivíduos em relação ao ius imperium estatal, pela condição natural de usuários de serviços públicos, em contornos que nos aproximariam dos direitos humanos mas fogem aos intentos deste texto.

 

Em resguardo deste perfil mais tendencioso da lei nova, concentra-se o legislador demasiadamente em instrumentos “estatísticos” ou padronizadores, como a Carta de Serviços ao Usuário (Art. 7º) Ouvidorias (Arts. 10 a 13), Relatórios de Gestão (Art. 15), e Avaliação Continuada de Serviços (Art. 23). Há um evidente esforço em dialogar com a Lei de Acesso à Informação, ainda que pendente uma melhor avaliação se a sistemática adotada por esta Lei nº 12.527/11 cumpre sua missão institucional, ou apenas quantifica dados sem avalia-los, na mais descarada “efetividade” pro-forma sobre problemas e acertos de serviços públicos.

 

Todos estes instrumentos seriam muito mais bem vindos caso aderissem a outros instrumentos de promoção de direitos, principalmente instrumentos de resposta imediata dos fornecedores públicos, como canais de relacionamento e SACs, ou instrumentos de melhoria pontual, como auditorias e um corpo eficaz de sancionamento de irregularidades. Afinal, manipular dados para construir estatísticas não é algo estranho em nossa realidade, da mesma forma como um serviço ser avaliado por conceitos formais e não pela mudança promovida na realidade.

 

Ainda assim, destacamos uma evolução no trato desta matéria pela implementação de um conselho de usuários de serviços (Arts. 18-22), como órgãos consultivos e paritários que servirão grosso modo como ombudsman da Lei nº 13.460/17. O avanço é nítido, porém logo a realidade nos choca com o gargalo criado pelo legislador para que as regras cruciais deste Conselho fossem reguladas nas diversas esferas federativas, ao bel prazer dos Governos e poderes, sem grandes lastros gerais para assegurar qualquer efetividade de proteção aos conselhos.

 

Mais um sistema jurídico a normatizar situações fáticas similares, mais um discrimen sobre sujeitos de direitos, mais uma carta branca para governos flertarem com leviatãs e demais monstros nem tão mitológicos assim.

 

 

Bibliografia

 

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ALEXANDRE PERES RODRIGUES

Alexandre Peres Rodrigues

Advogado graduado pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC/SP. Mestrando em Direito do Estado pela FADUSP.

Especialista em Direito do Consumidor pela Damasio Educacional
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Coordenador da Comissão de Defesa do Consumidor da Subseção do Jabaquara – SP

Contato: alexandreperesrodrigues@adv.oabsp.org.br

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