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PACTO FEDERATIVO LEI KANDIR: uma D.R. necessária e urgente entre os entes Federados

01/08/2017 por Roberto Kupski

 

A crise fiscal dos Estados vem de longe. Na década de 90, duas medidas econômicas causam até hoje verdadeiros tsunamis em suas receitas acarretando expressivo desequilíbrio fiscal: os contratos das dívidas, com a imposição de taxas de correção e juros escorchantes e a Lei Kandir, que desonerou as exportações de bens primários e semielaborados do pagamento de ICMS, principal fonte estadual de receitas.

 

Desde as discussões iniciais, agentes públicos estaduais e municipais, especialmente os do Fisco, ficaram com os dois pés atrás em relação aos objetivos da Lei Complementar 87/96, que originou a Lei Kandir. A medida fez parte das estratégias da política econômica nacional à época e tinha dois objetivos claros: incentivar as exportações brasileiras, visando melhorar o saldo da balança de pagamentos, e preservar a política cambial de paridade entre o real e o dólar, não se importando em alterar a estrutura da tributação estadual.

 

A Comissão Especial sobre a Lei Kandir na Câmara dos Deputados tem apresentado dados preocupantes sobre o impacto da lei ao longo de seus 20 anos. Em maio último, dados do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) apresentados aos parlamentares mostraram que, em 2015, os estados deixaram de arrecadar R$ 48,2 bilhões com a lei e só receberam de compensação financeira da União R$ 4,3 bilhões. 

 

Coincidência ou não, hoje entre os estados mais endividados estão os que alegam maiores perdas com a lei segundo estudo do governo do Pará, até 2015: Minas Gerais (R$ 135 bilhões), Rio de Janeiro (R$ 49,2 bilhões) e Rio Grande do Sul (R$ 41,8 bilhões), em valores corrigidos.

 

Apesar da LC 87/96 ter estabelecido que as perdas de receitas fossem ressarcidas pela União, existe uma conta alta a ser paga. Num primeiro momento, tal ressarcimento representou 98% da perda real. Mas esse valor, que está congelado há mais de treze anos, foi sendo deteriorado ao longo do tempo. Em 2003, o ressarcimento cobriu apenas 28% da perda; em 2012, representou 11%; em 2013, apenas 5,4 % e em 2014, míseros 10%. Enfim, o ressarcimento resultou em valor de gorjeta e a desconfiança dos agentes públicos à época não foram à toa. 

 

A partir de 2004, os valores passaram a ser definidos na Lei Orçamentária Anual (LOA), partilhados de acordo com os coeficientes previstos, em complemento aos recursos da lei. Cada vez mais insuficientes, o governo federal passou a distribuir recursos a título de auxílio financeiro aos estados e aos municípios para fomentar as exportações, conforme estabelecidos em medidas provisórias.  Portanto, a partir de 2004, temos duas rubricas orçamentárias que integram a LOA. A rubrica relativa a Lei Kandir e a rubrica relativa ao FEX.

 

Em 2003, foi aprovada a Emenda Constitucional nº 42 que constitucionalizou a desoneração do ICMS nas saídas para o exterior de produtos primários e semielaborados. Além disso, estabeleceu-se que a União entregará aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios montante a ser definido em lei complementar, nos termos do art. 91 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Esse dispositivo, no entanto, ainda não foi regulamentado, persistindo a solução provisória de fixar o montante a ser repassado anualmente a título de ressarcimento de perdas quando da apreciação da lei orçamentária anual e de editar medidas provisórias relativas ao auxílio financeiro para fomentar as exportações.

 

Como o art. 91 não foi regulamentado os Estados e o Distrito Federal firmaram o Protocolo ICMS 69/2008 no âmbito do Confaz, aprovado por ampla maioria dos Estados que definiu a utilização de dois critérios para o cálculo dos coeficientes de cada unidade federada: exportações de produtos primários e semielaborados e créditos de aquisição de ativo permanente. Estes são, justamente, os critérios que apuram as perdas efetivas com as desonerações trazidas pela Lei Kandir.

 

No final do ano passado, ao julgar uma Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, ADO 25/16, de iniciativa do estado do Pará, o Supremo Tribunal Federal determinou que o Congresso Nacional estabeleça, no prazo de 12 meses, o valor do ressarcimento devido aos Estados, cujo prazo encerra em novembro deste ano.

 

A decisão do Supremo representa a oportunidade real de se resolver este grave problema e resgatar o federalismo fiscal, pois os estados estão cada vez mais dependentes da União, que avança sobre as bases de incidência tributária de competência estadual. 

 

Portanto, faz-se necessário estabelecer um novo modelo de ressarcimento aos estados e definir como o governo federal vai pagar as dívidas acumuladas. Com a mesma importância, deve-se apurar a integralidade das perdas acumuladas desde a aprovação da lei; corrigir os valores devidos pelos mesmos índices aplicados pela União nos contratos das dívidas; manter os critérios de partilha dos recursos do ressarcimento do ICMS, tal como firmado no protocolo Confaz 69/2008; e equacionar o ressarcimento da União pelas perdas dos estados no prazo de até 30 anos.

 

Para além de tudo isso, é urgente pensarmos em soluções definitivas, inclusive revogando a Lei Kandir, que retirou 495 bilhões de receitas tributárias em seus 20 anos de vigência.


A saída da crise fiscal dos entes se dará com revisões nas políticas fiscais que deram erradas. Mesmo com toda a insegurança no cenário político atual, a União, os Estados e os Municípios precisam encarar uma “D.R.”, ou seja, discutir a relação, em um ambiente de transparência e cooperação, na busca de soluções para o equilíbrio das receitas dos Estados.

 

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ROBERTO KUPSKI

Roberto Kupski

Auditor Fiscal da Receita Estadual do Rio Grande do Sul. Bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais pela PUC/RS e em Administração, pela UFRS. Presidente da Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais (Febrafite), uma entidade nacional com 28 filiadas, representando mais de 30 mil auditores fiscais das Receitas Estaduais em todo o país.  Exerceu cargo de chefia na Secretaria da Fazenda como Coordenador-Geral, em Canoas, e superintendente-adjunto da Administração Tributária do RS.

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