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CAPA DEZEMBRO 2015 IMPEACHMENT: impossibilidade

02/12/2015 por Elival da Silva Ramos

Manifesto-se sobre o tema em destaque apenas na condição de cidadão e estudioso do Direito Constitucional.

 

Não me parece cabível a submissão da Presidente Dilma a processo de impeachment pelas irregularidades constatadas pelo Tribunal de Contas da União e que podem (com razão) implicar na rejeição de suas contas anuais de 2014 pelo Congresso Nacional.

 

Antes de mais nada, é preciso ressaltar que impeachment é a sanção imposta a determinadas autoridades públicas, dentre elas o Presidente da República, pela prática de crime de responsabilidade. Já o denominado “crime de responsabilidade” constitui ato ilícito de natureza político-administrativa, que, eventualmente, pode também constituir crime, no sentido do direito penal.

 

A Constituição vigente estabelece, em seu artigo 85, caput, que são crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal, especialmente no tocante a determinados temas sensíveis, dentre eles os casos de grave descumprimento da legislação orçamentária. É importantíssimo notar, contudo, que nenhum crime de responsabilidade se caracteriza pelo mero enquadramento nos incisos do artigo 85 da Constituição. Esses dispositivos apenas estabelecem, exemplificativamente, situações genéricas de violação da Constituição que devem inspirar o legislador ordinário na tipificação dos crimes de responsabilidade. Com efeito, o parágrafo único do artigo 85 prevê, expressamente, que esses ilícitos são definidos em lei especial, que também deve estabelecer as normas processuais para a imposição do impeachment.

 

No caso, trata-se da Lei Federal n. 1.079, de 10 de abril de 1950, cuja compatibilidade (parcial) com a Constituição atual foi reconhecida pelo STF.

 

Ora, o Capítulo VI, do Título I, da Lei 1.079, que tipifica os crimes de responsabilidade do Presidente da República que atentem contra a lei orçamentária não contempla nenhuma hipótese que corresponda, com a precisão, às irregularidades que vem de ser reconhecidas pelo TCU, no parecer sobre as contas presidenciais de 2014. Ressalvo o conhecimento dos fatos apenas por matérias jornalísticas e não pela leitura do relatório em si.

 

Pelo que me foi dado saber, a irregularidade mais contundente consistiu na utilização de instituições financeiras controladas pela União para o pagamento de benefícios a cargo da entidade controladora, que não efetuou o repasse desses recursos (que deveria ser prévio), senão depois de vários meses (essas seriam as “pedaladas fiscais”). Não há dúvida de que se trata de ilicitude, prevista no artigo 36, caput, da Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que proíbe a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário (incidem na vedação as operações de crédito “disfarçadas” ou não formalizadas). E, assim sendo, a sua prática pode conduzir à rejeição das contas anuais da Presidência.

 

Na Lei Federal n. 1.079, entretanto, o tipo que mais se aproxima das “pedaladas” é o do artigo 10, item 9: “ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de crédito com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente”. O dispositivo alude a operações de crédito irregulares envolvendo, de um lado, a União (ou suas instituições financeiras) e, de outro, os demais entes da Federação. Não há como enquadrar no dispositivo a hipótese do artigo 36, caput, da LRF.

 

Tem sido dito que o impeachment é questão muito mais política do que jurídica.

 

A afirmação não encontra respaldo na Constituição brasileira.

 

O crime de responsabilidade é um ilícito constitucional que exige o enquadramento em tipos legais, ainda que menos precisos do que os da legislação criminal. A Câmara dos Deputados (no juízo de admissibilidade) e o Senado Federal (no processo e julgamento) devem imputar ao Presidente da República a prática de um ato juridicamente ilícito, devidamente comprovado, e tipificado na legislação especial.

 

Não se pune um Presidente com o impeachment por governar mal ou por ter as suas contas rejeitadas e sim por haver cometido crime de responsabilidade.

 

Entendo que não foi esse o caso da Presidente Dilma, ao menos tendo como lastro factual as irregularidades apuradas pelo TCU em relação às contas de 2014.

 

E haveria, ainda, outro impedimento à instauração do processo de impeachment, que se destina a apear do cargo a autoridade acusada. A natureza do crime de responsabilidade e a finalidade do processo de impeachment indicam a inviabilidade jurídica de se responsabilizar o mandatário por fatos anteriores ao mandato em curso, mesmo tendo ocorrido a reeleição para o mesmo cargo. É por esse motivo que não se recebe a denúncia quando o Presidente já houver, por qualquer motivo, deixado o cargo (art. 15 da Lei Federal n. 1.079).

 

A hipótese encontra um paralelo na legislação estatutária dos servidores públicos. Um servidor que se exonera do cargo ou é dele demitido (rompimento de vínculo funcional), mas que retorna ao serviço público da mesma entidade política, mediante novo concurso, não pode ser apenado por ato ilícito praticado enquanto ocupante do cargo correspondente ao primeiro provimento.

 

Não estou a dizer que a crise política, econômica e moral em que se encontra mergulhada a Nação não é grave. É gravíssima e sem precedentes. Não pode ser resolvida, entretanto, sem o respeito exemplar aos ditames do Estado de Direito. A meu juízo, a crise ora vivenciada é conjuntural no plano econômico, mas estrutural nos planos institucional e moral. É preciso buscar no aprimoramento das instituições políticas brasileiras a esperança de dias melhores.

 

Nesse sentido, concluo que a pretensão de, inadequadamente, imputar à Presidente Dilma crime de responsabilidade, encobre as soluções insatisfatórias do presidencialismo de coalisão (hoje, de “colisão”...) brasileiro. O governante ímprobo deve ser apeado do poder pela jurisdição (por crime comum ou de responsabilidade); o governante desastrado, atrabiliário, inconsequente ou sem respaldo popular deve ser afastado do cargo pelas engrenagens da responsabilidade política, instrumental próprio dos sistemas parlamentaristas.

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ELIVAL DA SILVA RAMOS

Elival da Silva Ramos

Procurador do Estado de São Paulo. Professor Titular de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da USP.

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