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CAPA JUNHO 2017 Efeito Carona nas Licitações: posição favorável

O efeito carona é um instituto jurídico destinado a permitir que a Administração Pública utilize um cadastro de fornecedores de outro órgão ou entidade da Administração resultante da adoção do sistema de registro de preços. A expressão “efeito carona” decorre da circunstância de uma pessoa administrativa, denominada de órgão não participante, pegar carona na ata de registro de preços de quem licitou.

 

O registro de preços é um sistema de contratação pública em que ocorre a seleção de fornecedores pela Administração por meio de um cadastro com validade de um ano[1]. É regulamentado no âmbito federal pelo Decreto nº 7.892/2013 e proporciona enorme utilidade para a Administração. Sua principal virtude é a de estimular algo valioso e raro em nosso país: o planejamento. É que ele origina uma ata com o nome de fornecedores a serem possivelmente contratados por quem realizou a licitação, bem como por outras pessoas integrantes da Administração.

 

O efeito carona estava inicialmente previsto no revogado art. 8º do Decreto nº 3.931/01. Atualmente, é regulamentado pelo Decreto nº 7.892/13 que, em seu artigo 22, fixa as regras a serem atendidas para que a ata de registro de preços seja utilizada por órgão ou entidade não participante da licitação. A sua adoção permite, por exemplo, que uma autarquia federal contrate fornecedores cadastrados pela União.

 

A adoção do efeito carona tem suscitado inúmeras controvérsias quanto à sua juridicidade, especialmente porque a sua indevida utilização pode caracterizar ofensa à exigência constitucional de licitar. Temos sustentado que o instituto não é inconstitucional ou ilegal, mas sua eventual utilização sem limites é que pode ensejar situações inaceitáveis. O que se deve evitar, portanto, é a vulgarização e o seu emprego desprovido de parâmetros mínimos capazes de prestigiar o dever geral de licitar.

 

Existem inúmeras críticas ao emprego do efeito carona no Brasil. Contudo, a compreensão do Direito Administrativo focada na presunção de boa-fé que permeia as relações jurídicas, amparada por uma abordagem principiológica desapegada do formalismo burocrático e plasmada na lógica de que o efeito carona produz expressivas vantagens para o Estado e para a sociedade é uma medida que descortina a sua juridicidade.

 

Uma das principais críticas ventiladas pela doutrina contra o efeito carona é a de que ele representa uma burla à exigência de licitar. Como aceitar que uma entidade que não licitou possa contratar fornecedores sem licitação?

 

            Com efeito, em uma rápida leitura, parece inadmissível que uma entidade da Administração possa contratar fornecedores cadastrados por outra que licitou. No entanto, o referido instituto, que aproveita a cotação de preços já realizada em ambiente competitivo, evita uma desnecessária repetição do procedimento licitatório, conferindo celeridade à contratação pública e, o mais relevante, com observância dos princípios constitucionais sobre o tema, especialmente os da impessoalidade, moralidade, eficiência e isonomia. A carona pressupõe a existência de uma licitação prévia, válida e já encerrada. O empréstimo do resultado do certame não o faz desaparecer. A licitação não é um fim em si mesmo, mas um procedimento para se identificar aquele que pode ser contratado pela Administração em melhores condições. E isso o efeito carona não aniquila. No mesmo sentido, confira-se o que sustenta Jorge Ulisses Jacoby Fernandes:

 

Os fundamentos de lógica que sustentam a validade do Sistema de Registro de Preços e do sistema de “carona” consistem na desnecessidade de repetição de um processo oneroso, lento e desgastante quando já alcançada a proposta mais vantajosa[2]

 

            Sob a ótica do princípio da igualdade, o efeito carona, também, não origina qualquer vício. É que todos os particulares podem participar de uma licitação para a formação de um cadastro de fornecedores e serem agraciados com a superveniente adesão de terceiros à ata de registro de preços.

 

            No que concerne ao princípio da impessoalidade, também não entrevejo qualquer anomalia. A entidade que pega carona no registro de preços contratará fornecedores que já venceram uma licitação. Não se pode escolher quem não está cadastrado e só recebe este status quem venceu a competição. Assim, não há privilégio a quem quer que seja. A cotação de preços já ocorreu, bem como a salutar competição entre particulares para que se conheça o vencedor capaz de fornecer em melhores condições para a Administração.

 

Ademais, a limitação do efeito carona a cem por cento dos quantitativos dos itens do edital e registrados na ata de registro de preços (art. 22, §3º) reduz, substancialmente, o risco de o instituto ser empregado para favorecer os vencedores da licitação com aquisições muito superiores àquelas previstas originalmente.

 

Como se não bastasse, o §4º do art. 22 do Decreto 7.892 também fixa um adicional limite para evitar favorecimentos indevidos aos fornecedores cadastrados. O citado dispositivo limita o quantitativo total de adesões a cinco vezes o montante de cada item registrado no edital, a fim de evitar, por exemplo, que uma licitação de um milhão de reais origine contratos que totalizem um valor superior a um bilhão. Nítida evolução em relação ao Decreto nº 3.931 que não previa tal restrição.

 

            Sob outro prisma, a eventual crítica de que o efeito carona pode inviabilizar a contratação pelo órgão que licitou também não merece prosperar. É que o art. 22 do Decreto 7.892/13 estabelece que o efeito carona depende da “anuência do órgão gerenciador” (caput) e que só poderá ocorrer “desde que não prejudique as obrigações presentes e futuras decorrentes da ata, assumidas com o órgão gerenciador e órgãos participantes” (§2º). Dessa forma, se quem realizou a licitação não pretender correr o risco de que seus fornecedores tenham dificuldades extremas para honrar as obrigações assumidas, não autorizará a adesão de terceiros à ata de registro de preços.

 

Do ponto de vista do fornecedor, também não há qualquer problema. Cabe a ele avaliar se aceita ou não o fornecimento decorrente do efeito carona. Assim, não se impõe ao fornecedor uma obrigação excessiva não assumida quando da realização da licitação.

 

A ausência de previsão legal expressa sobre o efeito carona também não impressiona. É que a Lei nº 8.666 menciona o sistema de registro de preços como procedimento de contratação, cabendo a um Decreto regulamentar o seu funcionamento. Foi no detalhamento do referido sistema que surgiu o efeito carona, existindo, portanto, fundamento de validade legal para o instituto. O princípio da legalidade é, por essa razão, atendido plenamente.

 

A essa altura, cumpre-nos transcrever a abalizada opinião de Egon Bockmann Moreira e Fernando Vernalha Guimarães sobre o tema:

 

A possibilidade da “carona”, desde que transparente, é altamente eficiente e econômica para órgãos e entidades de menor envergadura, os quais porventura arcariam com custos proporcionalmente elevados para a realização da indispensável licitação.  (...) trata-se de perspectiva de colaboração interorgânica que deve ser prestigiada pela Administração Pública.[3]

 

Em suma, a racionalização e desburocratização resultantes do efeito carona não ofendem qualquer princípio ou regra de nosso ordenamento jurídico. Ao revés, prestigiam, sobremaneira, a eficiência e a economicidade, desde que, tal como previsto no Decreto nº 7.892/13, o instituto seja utilizado com balizas moralizadoras capazes de impedir o favorecimento indevido de fornecedores cadastrados.



[1] Art. 15, §3º, III, da Lei nº 8.666.

[2] FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Carona em sistema de registro de preços: uma opção inteligente para redução de custos e controle, p. 8. Disponível em: http://www.jacoby.pro.br/Carona.pdf. Acesso em 18/05/2017.

[3] MOREIRA, Egon Bockmann e GUIMARÃES, Fernando Vernalha. Licitação Pública. A Lei Geral de Licitação – LGL e o Regime Diferenciado de Contratação – RDC. 2ª edição, atualizada, revista e aumentada. São Paulo: Malheiros, 2015, p. 452.

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VALTER SHUENQUENER DE ARAÚJO

Valter Shuenquener de Araújo

Professor Adjunto de Direito Administrativo da UERJ. Doutor em Direito Público pela UERJ. Doutorado-Sanduíche pela Ruprecht-Karls Universität de Heidelberg (Alemanha).  Conselheiro do CNMP. Juiz Federal. Ex-Juiz Auxiliar e Juiz Instrutor no Supremo Tribunal Federal.

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