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Direito Urbanístico Desafios do Direito Urbanístico no Brasil

04/08/2008 por Betânia Alfonsin
Com base na distribuição de competências consagrada pela Constituição de 1988, o Direito Urbanístico Brasileiro delega ao poder público municipal atribuições que de longe ultrapassam o papel tradicionalmente reconhecido ao Planejamento Urbano, que se reduzia a mera técnica de ordenação físico-territorial das cidades. É o ente municipal, através do Plano Diretor, que detém a responsabilidade de estabelecer concretamente critérios e condições, bem como adotar instrumentos, para garantir a função social da propriedade nas cidades.  À União compete estabelecer as diretrizes gerais da política urbana bem como indicar normas gerais a serem atendidas pelos demais entes da federação nesta matéria. O Estatuto da Cidade cumpriu o papel de regulamentar o capítulo da Política Urbana da Constituição Federal estabelecendo normas gerais para balizar a política urbana a ser desenvolvida pelos municípios.
    
    Aparentemente, observa-se um fortalecimento do Direito Urbanístico Brasileiro no atual momento histórico, especialmente em função do término do prazo de cinco anos estabelecido pelo Estatuto da Cidade para que as cidades com mais de vinte mil habitantes e/ou integrantes de regiões metropolitanas elaborassem seus planos diretores.  O dispositivo legal gerou inúmeras campanhas de apoio do poder público à elaboração de planos diretores e conseqüentemente, um forte incremento das discussões sobre Planejamento Urbano em cidades de todo o país . Além de terem autonomia para regulamentar os instrumentos do Estatuto da Cidade em seus territórios através dos Planos Diretores (desde que não contrariem as normas gerais do Estatuto da Cidade), os municípios tem ainda a possibilidade de elaborar instrumentos jurídicos e urbanísticos que contemplem suas necessidades e especificidades. As iniciativas municipais, todavia, ainda são bastante tímidas se consideramos o conjunto das cidades brasileiras. Neste aspecto é preciso maior ousadia dos gestores da política urbana, pois a nova ordem jurídico-urbanística tem princípios e diretrizes claramente inovadores, que somente através da implementação de instrumentos adequados a cada realidade municipal terão efetividade.

    Em que pese o fortalecimento do Direito Urbanístico nas cidades em função dos planos diretores, a União ainda está devendo ao país a revisão de uma série de leis importantes para a Política Urbana, pois o Estatuto da Cidade não dá conta de uma série de temas cruciais para o desenvolvimento urbano, como é o caso, por exemplo, do parcelamento do solo urbano. A lei federal de parcelamento do solo urbano, lei 6.766/79, propôs um modelo para o parcelamento do solo no país que já dava mostras de seu esgotamento menos de dez anos depois, já à época da Assembléia Nacional Constituinte. Regras rígidas, padrões que não dialogam com a produção social e cultural do habitat pelos pobres, criminalização das atividades de produção da cidade que destoam destes mesmos parâmetros legais inadequados, somados a lacunas e omissões sobre uma série de temas importantes (como o estabelecimento de regras para a aprovação de condomínios fechados) foram ingredientes poderosos para o rápido esgotamento do modelo proposto pela 6766/79.

    O desastre urbanístico se completou na esfera municipal, com uma gestão ineficiente, omissa e espectadora da urbanização de uma cidade que se produz desigualmente. O lado avesso da aplicação da lei 6766/79 pode ser visto em um rápido passeio por qualquer cidade brasileira, pois em todas elas parte do território é vítima da aprovação de projetos de parcelamento que se tornarão rapidamente irregulares; parte se produz pela ação popular, sem protocolo de qualquer projeto na municipalidade, por famílias que se amontoam onde conseguem para poder morar em casas que jamais receberam "habite-se"; e ainda uma parte produzida de acordo com a lei, esta cercada por arame farpado e vigiada por seguranças particulares, na qual vive a elite econômica da cidade e parte das assustadas classes médias brasileiras.  

    Já tramita no Congresso Nacional um projeto de lei modificando a lei 6.766/79, em boa medida incorporando os princípios e diretrizes da Política Urbana estabelecidos pelo Estatuto da Cidade e se ocupando de lacunas históricas, como a regularização de loteamentos irregulares e clandestinos e o licenciamento de condomínios urbanísticos . A complexidade dos temas tratados pela lei, bem como o vulto dos interesses em jogo na aprovação dessa normativa estão tornando o processo de tramitação bastante lento, com inúmeros avanços e recuos, sucessivos substitutivos, lobbies poderosos e disputas permanentes. A aprovação de um projeto de lei fiel às diretrizes do Estatuto da Cidade é crucial para que os entes municipais possam executar a política urbana com maior instrumental e segurança jurídica, balizados pelas diretrizes da lei federal de Desenvolvimento Urbano e reequilibrando a distribuição de responsabilidades e competências entre os entes federativos.
    
    Nesse cenário, é preciso reconhecer que a demora na revisão da lei 6.766/79, não é exceção quando se fala em aprovação e aplicação de leis e instrumentos jurídicos e urbanísticos ligados ao cumprimento da função social da cidade e da propriedade em nosso país: o próprio Estatuto da Cidade levou 11 anos em sua tramitação no Congresso Nacional. É que garantir efeitos jurídicos ao princípio da função social da propriedade contrasta com a estrutura fundiária que o país mantém intocada no campo há séculos, em uma escandalosa concentração de terra rural nas mãos de poucos proprietários que apresenta números assustadores e contribui para a miséria e a violência no campo .

    O poder político dos proprietários, de diferentes formas manifestado, demonstra a força jurídica que ainda detém o direito individual de propriedade no Brasil, sugerindo que há, como pano de fundo para o desenvolvimento de políticas, projetos e instrumentos urbanísticos, uma disputa em curso no país. O sentido desta "queda de braço" diz respeito ao conteúdo e ao alcance da ordem jurídico-urbanística emergente, calcada no reconhecimento do princípio da função social da propriedade como fundante da política urbana, em claro contraponto a uma velha ordem jurídica ainda nucleada por um antigo estatuto garantido ao direito individual de propriedade.

    A naturalização da concentração da terra no Brasil rural, contribui para o fortalecimento de um imaginário social em que o proprietário tem plenos poderes e dever algum para com a sociedade. Essa visão distorcida do direito de propriedade, interpretado como desprovido de seu maior dever que é a observância da função social e ambiental da propriedade, é mecanicamente transposta do campo para a cidade, fazendo com que além dos proprietários urbanos, uma boa parte da sociedade (ainda que não proprietária!) e até mesmo técnicos municipais vejam com desconfiança os novos instrumentos jurídicos e urbanísticos oriundos do Estatuto da Cidade. Esse obstáculo cultural parece ter uma importância simbólica importante na explicação da dificuldade do Brasil avançar mais rapidamente no desenvolvimento e, sobretudo, na garantia de efetividade dos seus instrumentos urbanísticos.

    Historicamente, os proprietários urbanos brasileiros gozaram de muita liberdade no exercício do seu direito, limitando-se a observar umas poucas limitações administrativas, especialmente durante a vigência do Código Civil de 1916. Em que pese a promulgação do Decreto lei 58 ser de 1937, é apenas com a promulgação da lei 6766/79, que o país conheceu um regramento mais completo a respeito do parcelamento do solo urbano. A imensa crônica de irregularidades e desrespeito à lei, de norte a sul do país, todavia, só reforça a interpretação de que a postura arrogante dos proprietários de terra prevaleceu ao longo da história, infelizmente contando, muitas vezes, com a conivência do poder público. As inúmeras ocupações existentes nas cidades brasileiras e que tem hoje direito à regularização fundiária segundo o Estatuto da Cidade, também nada mais são do que testemunhos territoriais de que antes da promulgação da Constituição Federal os proprietários urbanos brasileiros tanto podiam fazer o que bem entendessem que não faziam nada, abandonavam a terra de forma desidiosa e desinteressada. Andou bem o constituinte ao reduzir o prazo da usucapião, nas cidades, para apenas cinco anos de posse continuada, portanto, e ainda mais o legislador do Estatuto da Cidade, que admitiu a usucapião coletiva.

    É evidente que mudar as regras de um jogo que há séculos tem as mesmas regras, não é movimento simples, enfrenta poderosas resistências e depende de muitos fatores. Entendo que para garantir a efetividade dos novos instrumentos trazidos ou formulados no marco legal do Estatuto da Cidade, é crucial que os municípios incrementem sua capacidade de gestão do uso do solo e assumam de forma proativa o papel de gestor que a nova ordem jurídico-urbanística brasileira lhes reservou.

    O modelo de planejamento urbano que é meramente homologador de iniciativas privadas (muitas vezes contrárias ao interesse coletivo), não encontra mais respaldo legal e está eivado de inconstitucionalidade no Brasil contemporâneo. A política urbana brasileira tem que ser executada segundo as diretrizes do Estatuto da Cidade por comando constitucional inscrito no artigo 182, caput. As diretrizes da política urbana inscritas no artigo 2º do Estatuto da Cidade, por sua vez, trataram de empoderar o ente municipal para agir enfrentando os tradicionais direitos inerentes ao domínio quando estes estiverem sendo exercidos abusivamente: seja retendo especulativamente o solo urbano, abandonando a terra, privatizando a valorização decorrente do investimento público ou ainda ignorando os desígnios estabelecidos democraticamente pela normativa urbanística.

    O desafio presente, portanto, para o jovem Direito Urbanístico brasileiro, tem duas principais vertentes. Em primeiro lugar, proceder à atualização da regulação do parcelamento do solo urbano no país dada sua inadequação diante das diretrizes do Estatuto da Cidade e, em segundo lugar, monitorar a efetividade dos novos instrumentos jurídicos e urbanísticos que garantem a função social da cidade e da propriedade no Brasil, movimento que só se verificará com a ativa participação dos beneficiários dos novos direitos difusos e com uma gestão da política urbana mais corajosa e à altura da historicidade do momento presente.

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