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TRIBUNAL DE CONTAS Cuidados na Geração de Despesa com Pessoal no Município - I

 

Acaso utilizássemos as clássicas categorias de atividade econômica para enquadrar a ação do Estado, possivelmente a classificaríamos no setor de prestação de serviços. Por sua natureza, o Estado emprega mais mão de obra do que materiais em suas provisões. A remuneração do pessoal fixo, portanto, consiste em grande preocupação do Direito Administrativo e é tanto maior nos Municípios em que o Poder Público representa parte relevante da massa salarial local.

 

O grande interesse no tema, no entanto, conduz a uma profusão de normas e termos, alguns utilizados para atrair a aplicação de certas leis, os demais, para escapar à aplicação de outras. São espécies remuneratórias, vantagens, gratificações, funções gratificadas, comissões, adicionais, abonos, prêmios, pró-labores, verbas de representação, entre outras, que totalizam vencimentos, subsídios ou salários, tudo a depender do regime legal.

 

Gerar despesa com pessoal, em linhas gerais, é majorar, efetiva ou potencialmente, a rubrica orçamentária relativa ao custeio de pessoal e encargos. Significa admitir, instituir parcela remuneratória e conceder aumento ao funcionalismo. É preciso estar atento, pois a prática desses atos tem graves desdobramentos nas finanças, por seu caráter obrigatório e sua natureza continuada. Essa gravidade é reconhecida pela legislação, que opõe uma série de cuidados.

 

i)     Processo seletivo. A Constituição estabelece a primazia do concurso público para a admissão ao serviço público (art. 37, II), mas tolera o processo seletivo simplificado na escolha de agentes comunitários de saúde ou na satisfação de necessidades temporárias (art. 198, §4º e art. 37, IX). Maior liberdade ainda é permitida nos provimentos em comissão, desde que se incumbam exclusivamente de atribuições de direção, chefia e assessoramento (art. 37, V) e sejam assim declarados em lei (art. 37, II), requisitos estes que têm sido acompanhados atentamente pelos Tribunais de Contas. Embora não exista uma legislação específica de concursos públicos, há registro da aplicação, por analogia, dos princípios das licitações (Lei 8666/93).

 

ii)    Pisos. Nenhum estipêndio poderá ser fixado aquém do salário mínimo local (em São Paulo, Lei 12.640/07), nem do nacional (Lei 13.152/15). Além do mínimo nacional, há interferência da legislação federal na remuneração de algumas categorias municipais. A lei estabelece que 60% do FUNDEB deve ser destinado à valorização do magistério (art. 22 da Lei 11.494/07), além de prever um piso para a categoria (Lei 11.738/08). Recentemente ocorreu também a nacionalização do piso salarial dos Agentes Comunitários de Saúde e de Combate a Endemias (Lei 12.994/14).

 

iii)   Tetos. Da banda oposta do piso há o teto, que é o estipêndio individual máximo permitido e que, nos art. 37, XI e 29, VI da CF/88, é estabelecido de maneira estratificada por poder, atividade e esfera governamental.

 

iv)  Forma de remunerar. É possível remunerar por salário os empregos públicos regidos pela CLT ou por vencimentos e subsídios os cargos regidos pelo Estatuto, o primeiro aceitando composição em parcelas, enquanto o segundo deve ser processado em valor único. Agentes políticos – assim considerados os detentores de mandato eletivo e os secretários municipais – devem ser remunerados pela parcela única – o subsídio –, de acordo com o §4º do art. 39. De qualquer forma, no entanto, é obrigatória a chamada Revisão Geral Anual (art. 37, X) em uma mesma data e para todos indistintamente. Não é permitida a vinculação salarial entre cargos ou carreiras (art. 37, XIII).

 

v)   Vedações de Responsabilidade Fiscal. O art. 169 da CF/88 exige prévias dotação orçamentária e autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias para geração de despesa com pessoal. Ainda na Constituição há limitação do comprometimento com pessoal nas Câmaras de Vereadores a até 70% das suas receitas (art. 29-A, §1º). Na Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (LC 101/00) se estabelecem outras normas, como a necessidade de estudos de impacto (art. 16), a origem declarada dos recursos (art. 17) e o respeito aos limites de 54 % da Receita Corrente Líquida para o Executivo e 6% para a Câmara (art. 20, III).

 

vi)  Vedações Eleitorais. O ano eleitoral não deve ter: nomeações ou contratações a partir do terceiro mês anterior ao pleito e até a data de posse dos eleitos (Lei 9504/97 art. 73, V); revisão geral que exceda a simples recomposição inflacionária a partir das convenções partidárias (art. 73, VIII); nem a concessão de aumento ao funcionalismo nos últimos 180 dias do mandato (LRF art. 21 parágrafo único).

 

vii) Vedações Previdenciárias. A instituição de nova vantagem ou a reestruturação de carreiras com alteração do salário final são medidas que importam grande impacto na folha dos inativos e estimulam a aposentadoria. Por vezes o impacto é maior com aposentados e pensionistas do que com o funcionalismo, o que pode prejudicar o equilíbrio atuarial do Regime Próprio. Por certo esse desequilíbrio se volta contra quem o criou, onerando de volta o tesouro do Município (art. 2º, §1º Lei 9.717/98). Dessa maneira, o estudo exigido pela LRF (art. 16) é incompleto se não envolver um relatório de impacto atuarial, preferencialmente fornecido pela unidade gestora do RPPS local.

 

O conjunto todo de disposições pode parecer enigmático, mas representa o bom senso na remuneração dos recursos humanos aplicado ao serviço público pelo único caminho possível, a lei. Conhece-la é a melhor maneira de negar os pleitos inoportunos e assentir com os oportunos. Desconhece-la, por outro lado, pode resultar na nulidade de pleno direito do ato praticado (LRF art. 21), o enquadramento como crime de responsabilidade (art. 1º, V, DL 201/67) ou como ato de improbidade administrativa (Lei 8.429/92) e rejeição das contas, com a subsequente inelegibilidade por oito anos (art. 1º, I, “g” LC 64/90).

 

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ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS

Alexandre Manir Figueiredo Sarquis

Auditor do TCE/SP. Engenheiro, Administrador, especialista em auditoria, mestre em Ciência Econômica e estudante de Direito.

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