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TRIBUNAL DE CONTAS Consequências da Negativa de Registro pelo Tribunal de Contas

O inciso III do art. 71 de nossa Constituição encarrega os Tribunais de Contas de “apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório”.

 

Cada um dos termos utilizados pelo dispositivo mereceria seu próprio estudo. O espaço disponível, no entanto, permitirá apenas analisar o início “apreciar, para fins de registro”. A Constituição anterior (EC 1/69) dispunha ao § 8º do art. 72: “o Tribunal de Contas julgará da legalidade das concessões iniciais de aposentadorias, reformas e pensões(...)”. Assim a carta de 88 fez: a) reduzir a ação do Tribunal, do patamar de “julgar” para o de “apreciar”; e b) resgatar a formalidade do “registro”, expressão um tanto antiquada, pois sua última manifestação datava da CF/1946.

 

A primeira alteração tem efeito dúbio, afinal “apreciar” é expressão empregada com sentido análogo ao de “julgar” em outro trecho da CF/88 (art. 103, §3º). Voltamos nossa atenção para a expressão “registro”. Na alvorada do sistema de Tribunais de Contas, principalmente na Itália, as despesas eram “registradas”, o que, à época, significava submetê-las a solenidade prévia, indispensável para que fossem dotadas de certeza, liquidez e oponibilidade contra terceiros. Registro negado era pagamento negado.

 

O instituto ressuscitado, no entanto, não é o mesmo de outrora, pois convive com efeitos financeiros que, de pronto, se instalam. À míngua de boas definições no âmbito do Direito Público, recupero a do Direito Notarial, em que “registro” é assento de livre conhecimento de todos por meio do qual se atestam fatos jurídicos como estando em conformidade com a Lei, de forma a dotá-los de presunção de conhecimento, legalidade e capacidade probatória.

 

Proveniente do mesmo ramo do direito, arrecada-se o conceito de “qualificação”, consistente na apreciação da legalidade para fins de registro dos títulos sob exame (art. 198 da Lei de Registros Públicos). Esse é, infiro, um sentido mais próximo ao que o nosso Constituinte de 1988 quis conferir à locução “apreciar, para fins de registro”.

 

Qualificação é o poder-dever do registrador de não apenas analisar o ato, mas a ele aderir, como se o tivera assistido a produção. Em não sendo possível tal anúncio de legalidade, o registrador reduz a escrito os motivos ensejadores da negativa de registro, consubstanciando “requisitos”. O interessado pode impugná-los em processo que adota o nome de “dúvida” (art. 204 da LRP) e constitui procedimento administrativo na seara judiciária.

 

Enfim, em certo ponto a analogia com o Direito Privado se esgota, mas não há como negar a persuasividade do paralelo. O STF já esclareceu que não cabe ao Tribunal de Contas fazer as vezes do administrador, praticando inovações no título submetido a exame (MS 21.466), que os atos de pessoal são da espécie ato administrativo complexo (MS 24.997) e que é desnecessário o contraditório do aposentado em processo de registro (SV 3), a não ser que transcorridos cinco anos da prática do ato (MS 25.116). Em muito se aproximam os institutos.

 

Fazendo as pazes com essa aliança imperfeita, cumpre perguntar: quais, então, são as consequências da negativa de registro de ato de pessoal pelo Tribunal de Contas? Uma possível consequência preliminar é a de inconstitucionalidade. A Constituição regula questões atinentes a servidores públicos minuciosamente (arts. 37, 38, 39, 40, 41, 42 e 198, §§s 4º, 5º e 6º) e não há como fracionar a apreciação de legalidade da de constitucionalidade. Identificada uma colisão de normas, impõem-se acolher a interpretação conferida pela Constituição e derrogar a da Lei local em que o ato se baseou.

 

A consequência pode ser mais simples, consistente na obrigação de emendar o ato de forma a desonerá-lo do vício apontado. Vem à mente o cômputo de proventos de aposentadoria com a inclusão de verba considerada irregular, em que o registro pode ser sanado com recálculo e retificação.

 

Do outro polo, o requisito formulado pode ser de execução impossível. Um exemplo é a aposentadoria sem os requisitos de tempo ou de idade. A negativa de registro promove a anulação do ato em definitivo e o servidor deve regressar à atividade pelo tempo restante, desconsiderado aquele decorrido em inatividade.

 

Os desdobramentos de ordem financeira são o cancelamento do benefício implantado ou do estipêndio pago e o ressarcimento das parcelas percebidas, providência obrigatória no caso de má-fé imputável ao interessado, por exemplo, daquele que dissimula ou defrauda invalidez permanente ou daquele que recebe valor acima do teto remuneratório do serviço público (STF Repercussão Geral tema 257).

 

De outro lado, a culpa ou má-fé imputável exclusivamente ao administrador que, por exemplo, pratica ato que sabe desprovido de fundamento no intuito de satisfazer sentimento pessoal, ou que se descuida na operação do sistema informatizado e acaba por implantar valor incorreto de proventos, pode causar a substituição do beneficiário pelo funcionário público na recomposição do erário.

 

Sempre que se apresenta a possibilidade de culpa ou má-fé, a sindicância torna-se providência recomendável, e, em qualquer caso, a orientação geral. Contudo, na ausência de má-fé do beneficiário e de culpa ou dolo de funcionário público (que fez interpretação plausível, mas não aceita, da Lei), nem sindicância nem ressarcimento se fazem necessários, valendo o teor da súmula 249 do TCU, da súmula 34 da AGU e do REsp 1.244.182/PB do STJ, no sentido de que a verba alimentar percebida de boa-fé não é repetível.

 

Enfim, a negativa de registro é um memorando de requisitos, menos importante por sua parte dispositiva, quanto é pelas suas razões de decidir, parte em que as providências a adotar devem ser procuradas.

 

 

 

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ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS

Alexandre Manir Figueiredo Sarquis

Auditor do TCE/SP. Engenheiro, Administrador, especialista em auditoria, mestre em Ciência Econômica e estudante de Direito.

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