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FISCAL A reforma tributária e o caminho real para a cidadania e o Movimento VIVA

 

A crise econômica brasileira tem fechado foco sobre a estrutura dos gastos públicos, dado que a saída para a crise fiscal pela via do aumento da carga tributária parece estar esgotada. Sem a possibilidade de aumentar impostos, as alternativas são, de um lado, melhorar a estrutura tributária sem aumento de carga e, de outro, melhorar a qualidade do gasto público. Ambas alternativas mexem com interesses bem sedimentados e tornam a saída para a crise uma questão bastante espinhosa. Ambas são importantes e urgentes, embora o caminho escolhido tenha sido o de atacar o problema das despesas, com o controle do gasto público e a reforma previdenciária.

 

No entanto, embora o problema fiscal esteja no âmago da crise, sua natureza não se limita ao problema fiscal, que também é político, institucional e, se quisermos, moral. Questões como o crescimento do PCC e os desdobramentos da Lava Jato são diferentes florações de uma mesma crise que nos comove e nos atinge a todos, sem exceção. A saída exigirá remédios fortes e cujo tratamento poderá provocar traumas da dimensão do problema.

 

No Brasil, a questão tributária apresenta desequilíbrios tão grandes, que só poderão ser superados com uma reforma ampla. Muitos dos fatores que têm levado ao agravamento da nossa crise encontram fundamento no nosso modelo de tributação, do qual a tributação do consumo é um caso particular.  Em razão disso, o foco que é hoje lançado sobre a estrutura dos gastos públicos, não pode nos desviar da urgência de uma ampla reforma tributária ampla como a crise. Nesta, duas questões estão em jogo: de um lado, o problema econômico que aparece como uma espécie de fratura exposta, revelada pela queda acentuada do produto do trabalho da nação, do aumento do desemprego, do sofrimento e de uma certa desesperança. A outra questão, mais enraizada, é a que estrutura as relações do Estado com a sociedade: quem paga pelo Estado e quem dele se beneficia?  Nosso modelo de tributação consegue ser, ao mesmo tempo, economicamente ineficiente e socialmente injusto e, por ser assim, traz consequências graves para a economia, para o equilíbrio federativo, para os negócios e até mesmo para nós, fiscais, que somos operadores do sistema.

 

Já faz muito tempo que os problemas centrais envolvidos na reforma tributária são deixados sem o enfrentamento do seu problema nuclear. Essas distorções são o produto da acomodação de interesses os mais diversos, legítimos ou não e seu volume é tão grande que causa desalento em quem deseja enfrentar o desafio da reforma e provoca fortes resistências de quem enxerga nisso qualquer possibilidade de perda. Mexer nisso é por a mão em boa parte das distorções que têm origem numa estrutura desigual, como a que vai sendo revelada dia após dia nos cadernos de economia, de política, ou mesmo nas páginas policiais dos nossos principais jornais.   

 

O exercício da cidadania não pode prescindir do tributo, que a nosso ver é sua porta de entrada.  Por isso, a reconstrução do edifício do Estado não ocorrerá sem uma ampla discussão sobre a reforma tributária. Não há como imaginar que, com os tributos que temos, poderemos erigir uma sociedade verdadeiramente democrática. Se nos dispusermos a vasculhar os intestinos da nossa tributação: o design técnico e jurídico dos tributos, seu aparato legal e normativo, as administrações tributárias, o contencioso, os sistemas de informação, as exigências burocráticas, as estruturas de assessoria contábil, a necessidade crescente de suporte técnico e jurídico, encontraremos boa parte das causas que fazem do nosso país um modelo de ineficiência e desigualdade. No Brasil, tudo parece ter sido feito para ocultar tudo o que diz respeito aos recursos do Estado, de onde vêm e para onde vão. Prova disso é que quase 50% do total das receitas tributárias e mais de 15% do PIB correspondem a tributos indiretos, onde quem paga muitas vezes não sabe que paga e quase sempre não sabe quanto paga. Essa opacidade é intrínseca ao nosso modelo e, claro, não colabora para o fortalecimento da cidadania. E os maiores prejudicados são quase sempre os mais desassistidos, para quem os serviços prestados pelo Estado parecem maná caído do céu.

 

Mas, se a cidadania é uma questão de fundo que define as relações profundas das relações entre o público e o privado, a questão da eficiência econômica define a qualidade técnica com que o desenho daquelas relações vai ser implementado. No caso da tributação do consumo um tributo de qualidade tem de ser capaz de gerar recursos para o financiamento do Estado. Não será eficiente um tributo que não for produtivo. Disso todos os governos sabem muito bem e guardam esse princípio com tanto zelo que chegam a esquecer de outros predicados, às vezes tão importantes como a capacidade de gerar receitas. Um deles é o de evitar que o tributo seja utilizado como vantagem comparativa e interfira nas decisões locacionais. Quem já viu alguma coisa a respeito da guerra fiscal brasileira sabe a pouca que tem merecido esse atributo. O tributo não pode, portanto, atrapalhar a economia com quebra de neutralidade, cumulatividades excessivas, sonegação etc. Deve ser simples e transparente, de forma que suas regras possam ser compreendidas por todos. Numa Federação, deve favorecer o equilíbrio entre os entes federativos e a cooperação intergovernamental. Deve dar segurança jurídica aos negócios e para isso tem que ter regras estáveis. Os responsáveis pelo pagamento ou pelo recolhimento dos impostos devem ser estimulados a cumprir suas obrigações espontaneamente. Um tributo de qualidade inibe a sonegação e fecha espaços para a corrupção. Por último, se for bom, traz o fisco para perto da sociedade.

 

Não é exagero afirmar que o atual modelo não atende a nenhum desses atributos; sequer a produtividade já não pode ser invocada como uma propriedade sua. Nosso modelo de tributação do consumo gera ineficiências de toda ordem, e já não há tapete em que se possa esconder seus vícios.   

 

Um sistema que abrisse portas para a cidadania com certeza poderia evitar boa parte dos problemas atuais. O absurdo grau de complexidade do nosso modelo, se não chega a trancar essa porta, pelo menos torna improvável seu pleno exercício.

 

Um bom exemplo das contradições a que pode chegar o esforço em conferir transparência a um sistema que tem a opacidade inscrita no seu DNA, foi dado pela Lei 12.741/2012, que promoveu uma mudança na redação do inciso III do artigo 6º do Código de Defesa do Consumidor. A nova lei incluiu o valor dos tributos incidentes em cada compra no conjunto das informações a que qualquer consumidor tem direito.

 

O referido inciso foi aprovado com a seguinte redação:

 

            “Artigo 6º - São direitos básicos do consumidor:

            ...

            III – a informação sobre os diferentes produtos e serviços, com especificação adequada e clara de quantidade, características, composição, qualidade, tributos incidentes e preço, bem como os riscos que apresentam”.

 

Curiosamente, a mesma lei que deu ao consumidor o direito a dispor de informação adequada e clara sobre tudo o que se refere ao produto adquirido, incluindo aí os tributos incidentes, determinou, no seu artigo primeiro, que todo documento fiscal emitido em território nacional deverá trazer a informação do valor aproximado dos impostos federais, estaduais e municipais incidentes no valor da compra. Possivelmente guiado por uma boa dose de realismo, o legislador a qualidade adequada e clara da informação foi, de forma indireta transformada em aproximada, muito embora o texto modificado não o tenha incorporado ao texto do inciso modificado. A passagem de uma lei para outra é, de qualquer forma, estranha. Para entender o significado disso, basta trazer à redação do inciso III do artigo 6º do Código de Defesa do Consumidor, o conceito de aproximado trazido pelo artigo primeiro da Lei 12.741/2012. Ficaria mais ou menos assim:

 

Artigo 6º - São direitos básicos do consumidor:

...

III - a informação sobre os diferentes produtos e serviços, com especificação aproximada de quantidade, características, composição, qualidade, tributos incidentes e preço, bem como sobre os riscos que apresentem;

 

Esse exemplo serve para mostrar que para, além do chiste, coloca-se uma barreira empírica que impede a convivência do atributo da adequação e clareza com o da determinação do valor do imposto. Qualquer tentativa de conciliação esbarrará em contradições semelhantes. Com a cidadania, acontecerá o mesmo que acontece com as tentativas ad hoc de simplificação do tributo: quanto mais se tenta simplificar o que é é irremediavelmente complexo, mais se agrega novas camadas de complexidade ao sistema. Não se simplifica sem atacar as causas.

 

A intenção que move a Lei 12.741/2012 vai na direção certa, mas ataca o problema de forma errada. O que a nova lei quer mostrar é que o consumidor, ao comprar um produto qualquer, está comprando também Estado e essa passagem faz do consumidor, cidadão. O problema é que a boa intenção do legislador acabou sendo anulada por um modelo de tributação cuja complexidade o obrigou a fazer um verdadeiro malabarismo semântico, sem que o resultado tivesse sido alcançado.

 

Para quem acha que, no ambiente atual da tributação do consumo, essa nova exigência pode ter alguma consistência, podemos mencionar o caso relatado pelo ex-Coordenador da Administração Tributária do Estado de São Paulo, Clóvis Panzarini. Ele testou a metodologia entrando num supermercado e fazendo duas compras consecutivas: numa primeira, passou pelo caixa carregando 7 latas de cerveja e uma banana; numa outra, passou pelo mesmo caixa levando 7 bananas e uma cerveja. O resultado é coerente, ou seja, absurdo: o valor do tributo que consta do cupom fiscal que corresponde à compra de 7 cervejas e uma banana é inferior ao da compra de 7 bananas e uma cerveja, muito embora a cerveja seja tributada e a banana não.

 

Dificilmente haverá no país uma única pessoa capaz de criar metodologia que consiga expressar o valor do imposto contido em qualquer compra de qualquer produto, tamanha é a complexidade dos impostos, tal é a variedade de alíquotas, das bases de cálculo, tamanhas são as oportunidades de preços que variam de acordo com fatores que nada têm a ver com eficiência econômica, derivados de incentivos concedidos, favores, sonegação, fraudes, etc. Por essas e por outras, é impossível encontrar uma expressão que descreva com exatidão o que é a tributação do consumo no Brasil. A que mais se aproxima dela continua sendo manicômio tributário. Isso porque, no Brasil, em matéria tributária “a regra é a exceção e a exceção, a regra”, como disse em algum momento o Diretor do Centro de Cidadania Fiscal, Bernard Appy.

 

O atual modelo de tributação do consumo do Brasil não é bom para quase ninguém e seguramente nos rouba alguns pontos percentuais de crescimento anual de PIB. Não é um modelo bom para a economia, não é bom para o ambiente de negócios e tampouco é bom também para nós que atuamos em administração tributária.

 

Um novo modelo de tributação, que se aproxime das qualidades propostas defendidas aqui, ajudará o país a amadurecer politicamente e crescer economicamente, criando bases  mais sólidas para uma democracia estável e condições para um desenvolvimento sustentável; ao mesmo tempo, contribuirá para mitigar as injustiças de um país que tributa mais pesadamente aqueles que pouco têm.

 

O Movimento VIVA não defende uma proposta específica de reforma tributária, mas alerta para sua urgência e para os princípios que devem guiá-la. Nasceu de uma iniciativa da Associação dos Agentes Fiscais de Rendas do Estado de São Paulo como uma forma de mostrar que, mais do que nunca, é preciso que nos ponhamos em movimento. Ele está aí para que todos os que o apoiam possam abraçá-lo.

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JOSÉ ROBERTO SOARES LOBATO

José Roberto Soares Lobato

Economista pela FEA-USP. Diretor de Assuntos Estratégicos e de Comunicação da Afresp - Associação dos Agentes Fiscais de Rendas do Estado de São Paulo. Foi Coordenador Adjunto da Administração Tributária de São Paulo.

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