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TGE A polícia no Estado de Direito: aspectos conceptuais e de funcionamento - Parte I

1. O termo polícia é usado em diferentes acepções. Numa acepção ampla e geral, polícia significa um poder público que é exercido com vista à salvaguarda da ordem e segurança públicas. Mas o co nhecimento mais preciso da polícia no actual Estado de direito exige uma densificação desta noção, a qual pode ser feita com base em diferentes critérios. Um dos critérios mais tradicionais e mais elucidativos assenta no dualismo prevenção-repressão. Assim, em termos gerais, o poder público que tem ao seu cuidado a prevenção do perigo para a ordem e a segurança públicas integra a polícia administrativa (nalguns sistemas chamada autoridade de ordenação), enquanto as medidas de repressão com vista à reposição da ordem e segurança violadas, por exigirem uma força bem preparada e bem equipada e permanentemente pronta a intervir, estão a cargo das forças policiais (uma ou mais, sendo na Europa fundamentalmente duas), ou seja, da polícia em sentido institucional. A polícia administrativa é constituída por autoridades administrativas que actuam sobretudo a partir do gabinete, elaborando e adoptando medidas essencialmente preventivas (mas também repressivas, nomeadamente quando estabelecem por via regulamentar coimas e outras sanções), por exemplo quando estuda os perigos reais de uma estrada ou de uma rua citadina e manda colocar placas de trânsito para ordenar a circulação e prevenir acidentes ou quando determina aos que se pretendem manifestar em lugares públicos os locais e as horas em que o exercício dessa liberdade fundamental deve ter lugar, para evitar uma perturbação excessiva ou desnecessária na circulação pública. Mas se durante a realização de uma manifestação em lugar público ocorrerem desacatos será necessária a intervenção de um corpo policial bem preparado e bem equipado que, estando ali presente, seja capaz de reagir imediata e adequadamente às agressões dos manifestantes violentos. O móbil que anima as duas formas de exercício da acção policial é a salvaguarda da ordem e segurança públicas, que é o bem jurídico que interessa salvaguardar, para que todos possam exercer os seus direitos e liberdades. A diferença entre as duas formas de polícia reside, pois, essencialmente no modus operandi. No entanto, a correspondência da polícia administrativa à prevenção e da polícia institucional (forças de segurança) à repressão não passa de uma característica geral, pois as forças de segurança adoptam cada vez mais medidas de cunho preventivo (por exemplo as rondas policiais) e a polícia administrativa também adopta medidas de carácter repressivo, sendo também sabido que a oposição prevenção/repressão não é clara em certas medidas.

2. O conhecimento da relação existente entre as forças de segurança e as autoridades de polícia administrativa é muito importante para a clarificação de muitas questões, nomeadamente a de saber quem é, face a uma situação concreta, competente para intervir e, assim, quem é responsável por acções ou omissões que previsivelmente irão ocorrer, estão a ocorrer ou já ocorreram. Na prática, não raras vezes se assiste a uma disputa de competências (conflito de competências) ou, o que será mais frequente, a uma "responsabilização do outro", como forma de aliviar a responsabilidade. Neste âmbito, a regra geral é a seguinte: a competência geral de decisão em matéria de prevenção do perigo pertence às autoridades administrativas, tendo as forças de segurança apenas os poderes que a lei lhe confere expressamente e que abarca sempre as situações de perigo iminente para bens jurídicos fundamentais. Por exemplo, vistoriar edifícios e arribas e mandar fazer as obras necessárias de prevenção do perigo para os transeuntes na via pública é em geral uma competência de polícia administrativa. Mas quando haja perigo iminente de derrocada, desencadeia-se uma competência de urgência, devendo as forças policiais isolar o local, sinalizá-lo e alertar as autoridades de polícia administrativa competentes. Por outro lado, as forças policiais são em geral competentes para a reposição da ordem e segurança violadas. Este princípio vai ao encontro do fim para que as forças de segurança foram especialmente criadas, treinadas, equipadas e são mantidas permanentemente prontas a intervir, adequando-as à acção repressiva, a qual está sob uma rigorosa reserva de lei. Por isso, é uma exigência do Estado de direito que a actuação das forças de segurança esteja claramente, e quanto possível na sua plenitude, regulada na lei, o que recomenda a existência de uma "lei de actuação policial" (em 2006 publicámos, em Lisboa, um estudo intitulado "Para uma lei de actuação policial", precisamente com o intuito de definir claramente todas as competências das forças de segurança).

3. No entanto, é importante salientar que, para além da competência própria que lhe é conferida directamente por lei, as forças de segurança também desempenham no Estado de direito uma função de órgão auxiliar (de coacção) da Administração, qual braço coactivo permanentemente em estado de alerta e devidamente preparado e equipado, sempre pronto para fazer cumprir aquilo que a Administração Pública determinou e o cidadão não acatou voluntariamente. E à semelhança do que acontece em relação às autoridades administrativas, as forças policiais também são órgão auxiliar de execução dos tribunais, podendo ser incumbidas de assegurar o cumprimento de uma sentença judicial e órgão auxiliar do Ministério Público na investigação criminal (por exemplo, na recolha de provas) e na perseguição penal dos suspeitos de prática de crimes. Quando actuam como órgão auxiliar, as forças de segurança dependem de um pedido ou mandato de auxílio, estão sob a orientação do mandante, que pode livremente pôr termo ao pedido de auxílio, mas no plano dos aspectos técnicos da intervenção (p. ex. quanto aos meios técnicos a empregar) as forças policiais mantêm a sua autonomia de decisão, pois são elas que "dominam a técnica", devendo naturalmente respeitar os limites da lei (p. ex. o princípio da proporcionalidade).  

4. Sobretudo na relação que se estabelece entre as forças de segurança e o Ministério Público (M.º P.º) é importante a distinção entre prevenção e repressão. Na verdade, no Estado de direito o M.º P.º é remetido para a função repressiva, não lhe competindo prevenir a criminalidade, mas apenas investigar e reprimir a criminalidade. Por isso, tudo o que diz respeito à prevenção do crime e da criminalidade (garantia de condições de ordem e segurança públicas) é por natureza função administrativa, que está a cargo das autoridades administrativas e das forças policiais (nos casos de competências expressamente atribuídas), razão por que neste âmbito as forças policiais não estão sob a orientação do M.º P.º. No entanto, na prática muitas medidas não são nem meramente preventivas, nem meramente repressivas, mas simultaneamente preventivas e repressivas. Portanto, entre prevenção e repressão não existe frequentemente uma linha clara de separação, mas uma parcial sobreposição. Por exemplo, o combate à criminalidade organizada ou à criminalidade de massa tem carácter simultaneamente preventivo e repressivo. Nestes casos, a última palavra em matéria de competência deve competir ao legislador, o qual deve ser claro sobre onde começam e acabam os poderes do M.º P.º.

Continua na próxima edição.

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ANTÓNIO FRANCISCO DE SOUSA

António Francisco de Sousa
Professor Doutor da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, Portugal. Autor da Editora Saraiva.

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