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CNJ A Jurisdição Constitucional e a criação do CNJ: Um caso concreto de interpretação

17/05/2018 por Rui Gustavo Camargo Viana

1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS

 

Fruto do espírito de reforma e aperfeiçoamento institucional da Emenda 45/2004, o Conselho Nacional de Justiça encontra-se, desde sua criação, no centro de candentes debates acerca de sua natureza e atribuições.

 

Para alguns, uma forma velada de cerceamento institucional do Poder Judiciário. Para outros setores da sociedade, um importante e benéfico avanço em direção ao fortalecimento da democracia.

 

Do ponto de vista jurídico, mister se faz reconhecer que o desenho institucional do órgão novel vem sendo paulatinamente depurado pela jurisprudência do Pretório Excelso. A interpretação constitucional é o elemento central deste labor. A análise das decisões em matéria constitucional e dos mecanismos de hermenêutica por elas expendidos constitui o objetivo precípuo deste ensaio. Para tanto, analisaremos três momentos de deliberação paradigmáticos do Supremo Tribunal Federal, buscando compreender os métodos de revelação do significado da lei utilizados pela Corte.

 

2 A INTERPRETAÇÃO DO TEXTO CONSTITUCIONAL EM UMA SOCIEDADE ABERTA

 

A hermenêutica, ciência da interpretação das normas constitui uma das mais poderosas ferramentas à disposição do operador do Direito. Vilanizada no passado pela “Escola da Exegese”, que via na interpretação da lei uma manifestação do Poder Absoluto do Rei (através de seus juízes apontados), hoje, esta ciência reveste-se de caráter de imprescindibilidade. Com efeito, não há entre os cultores do Direito quem negue sua importância e extensão.

 

Em relação à interpretação constitucional avança-se para a ideia de sua adequação ao contexto de uma sociedade aberta. Fundado no escólio de Peter Häberle, o Prof. Luiz Rodolfo de Souza Dantas, assim elucida a questão: 

 

“Tanto do ponto de vista teórico quanto do ponto de vista prático, a interpretação da Constituição não constitui um fenômeno absolutamente estatal, pois além dos órgãos estatais e dos participantes diretos, todas as forças da comunidade política – ainda que de forma potencial – também têm acesso a esse processo.”[1]

 

 

Assim, longe de ser uma manifestação de autoritarismo, a interpretação constitucional em uma sociedade aberta adquire uma conotação fortemente democrática, ao franquear a diversos setores sociais a legitimidade de interpretação. Prossegue o citado Professor:

 

Assim como a atuação da jurisdição constitucional pode contribuir para reforçar a legitimidade do sistema, permitindo a renovação do processo político com o reconhecimento dos direitos de novos ou pequenos grupos e com a inauguração de reformas sociais, pode ela também bloquear o desenvolvimento constitucional do País. Häberle, assim, sustenta que a interpretação constitucional não é e nem deve ser um evento exclusivamente estatal. Tanto o cidadão que interpõe um recurso constitucional, quanto o partido político que impugna uma decisão legislativa são intérpretes da Constituição. Por outro lado, é a inserção da Corte no espaço pluralista ­ ressalta Häberle ­ que evita distorções que poderiam advir da independência do juiz e de sua estrita vinculação à lei.[2]

 

As observações são extremamente oportunas no bojo da presente análise, inegável que é a atuação de outros setores e atores estatais (incluindo os autores das ações constitucionais aqui analisadas) como agentes interpretativos do Texto Constitucional. A seguir passamos a analisar as decisões seminais acerca do Conselho Nacional de Justiça.

 

 

3 DO ENTENDIMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ACERCA DA CONSTITUCIONALIDADE DOS DISPOSITIVOS DA EMENDA 45/2004 REFERENTES À CRIAÇÃO DO CNJ

 

Suscitada pela AMB (Associação dos Magistrados Brasileiros), a ADIn 3.367/DF visava a fulminar os artigos 1° e 2° da Emenda 45/2004, lastreada no argumento de que a criação do CNJ representava violação do princípio da separação de poderes e do pacto federativo, insculpidos respectivamente nos artigos 2° e 18, 25 e 125 da Carta Magna.

 

A requerente fundamentava sua pretensão em duas premissas distintas e independentes entre si. Em primeiro lugar, a composição do CNJ – que inclui membros estranhos à Magistratura - violaria a separação dos poderes.  Por fim, sua natureza de “apêndice do STF”[3] conferiria ao Conselho natureza de órgão federal, enquanto que suas atribuições, ao se espraiarem pelos Tribunais Estaduais, violariam o pacto federativo.


Em voto de sólida fundamentação, O Ministro Cezar Peluso, relator da ADIn, expôs os argumentos que seriam seguidos pela maioria dos Ministros. Em seu entendimento, a criação do CNJ não constitui violação do princípio da Separação de Poderes porque nada há em sua composição que autorize concluir que se trate de órgão estranho ao Poder Judiciário. Sua composição é majoritariamente – embora não exclusivamente- preenchida por membros da Magistratura ou de carreiras que a própria Constituição denominou “funções essenciais à Justiça”. Por sua vez, os dois Conselheiros indicados pelo Poder Legislativo não têm traços de representação orgânica daquele Poder, mas constituem tão-somente uma janela para ventilar o Conselho e evitar o corporativismo.


Percorrendo a filosofia política, de Montesquieu a Locke, postula o Ministro a necessidade de reconhecer que a Teoria da Separação de Poderes revestia-se em ambos os autores de caráter eminentemente sociológico e político, devendo ser reinterpretadas face à realidade multifacetada e incomparavelmente mais complexa do Estado Moderno.

 

Neste diapasão, forçoso reconhecer que cada um dos Poderes desempenha suas funções e competências exclusivas ao lado de atribuições atípicas. A separação de poderes, enquanto teoria política, não deve ser pensada como um postulado alicerçado na assunção de que cada um dos poderes deva funcionar como compartimento estanque, divorciado da realidade das demais funções estatais. Neste sentido, o sempre diáfano ensinamento de José Afonso da Silva: “A ampliação das atividades do Estado contemporâneo impôs nova visão da teoria da separação de poderes (...) tanto que atualmente se prefere falar em colaboração de poderes.” [4]

 

Entendimento diverso esposa o Ministro Marco Aurélio de Mello, para quem, a natureza meramente administrativa do Conselho e sua composição majoritariamente composta por membros da Magistratura Nacional não afastam o caráter invasivo de tal órgão na esfera de atribuições do Poder Judiciário.

 

No raciocínio do Ministro, malgrado não invada a competência típica do Poder Judiciário (a prestação jurisdicional), não se pode “ser ingênuo a ponto de acreditar que a atividade a ser desenvolvida pelo CNJ não repercutirá no ofício judicante (...)”.[5] 

 

No que respeita ao segundo vício apontado na exordial, a violação do pacto federativo, o Ministro relator, em voto novamente vencedor, decide pela improcedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade estribado no fato de que o Poder Judiciário é um poder de caráter nacional.

 

Nas doutas palavras do Ministro Joaquim Barbosa “(...) no Brasil, o Poder Judiciário tem caráter nacional: sua estrutura e disciplina normativa básica estão contidas já no texto da Constituição Federal.”[6] Raciocínio que conduz à conclusão de que a criação do CNJ como órgão administrativo do Judiciário Nacional como um todo não padece do vício de inconstitucionalidade.

 

A decisão do STF afasta, em suma, dúvidas quanto à Constitucionalidade do CNJ ao reafirmar sua natureza de órgão pertencente ao Poder Judiciário e confirmando a estatura una e nacional deste Poder afastando, outrossim, questionamentos acerca do vício de inconstitucionalidade por desrespeito ao pacto federativo.

 

Observa-se da argumentação dos Ministros (sejam os que foram vencidos, sejam os que seguiram a corrente vencedora) uma proeminência da interpretação de cunho sistemático. No dizer de Carlos Maximiliano: “consiste o Processo Sistemático em comparar o dispositivo sujeito a exegese, com outros do mesmo repositório ou de leis diversas, mas referentes ao mesmo objeto. Por umas normas se conhece o espírito das outras. Procura-se conciliar as palavras antecedentes com as consequentes, e do exame das regras em conjunto deduzir o sentido de cada um.”[7]

 

Veja-se que os votos dos Ministros e suas respectivas linhas argumentativas buscam “transcender o texto”, buscando o seu significado como parte de um todo maior – o arranjo constitucional de 1988.

 

4 DO ENTENDIMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ACERCA DO PODER NORMATIVO DO CNJ

 

 No que concerne às atribuições do CNJ, desponta em importância a decisão proferida em sede de Medida Cautelar em Ação Declaratória de Constitucionalidade em prol da Resolução n. 07/2005, ajuizada pela Associação dos Magistrados Brasileiros e de relatoria do Ministro Carlos Ayres Britto.

 

No caso em tela, cingia-se a discussão à resolução n. 07/2005 que, de modo a densificar o conteúdo do art. 103-B § 4°, proibia o nepotismo no seio do Poder Judiciário. A norma visava a concretizar e rechear faticamente os mandamentos constitucionais do art. 37, especificamente no que tange ao princípio da impessoalidade. 

 

Posto que “zelar pelo artigo 37” é uma das raisons d’être do CNJ, consubstanciava-se a referida resolução em complementação normativa de modo a esclarecer as maneiras pelas quais, no caso concreto, seria dado ao CNJ cumprir seu desiderato constitucional.

 

No entendimento do Relator, Ministro Carlos Ayres Britto, o ato revestia-se de valor claramente normativo, dado que presentes estavam os caracteres de generalidade, abstratividade e impessoalidade que constituem o apanágio de uma norma jurídica. Confirmado o caráter normativo do ato, em decisão a nosso ver acertada, prosseguiu-se ao juízo de sua constitucionalidade.

 

Em última análise, cabia à Corte Suprema pronunciar-se sobre a existência de competência normativa primária por parte do CNJ. Em minucioso voto, o Relator identifica os núcleos normativos contidos no § 4 do art. 103-B, analisando pontualmente as atribuições que da leitura da Carta Magna defluem. Decide o Ministro pela existência de competência normativa primária por parte do CNJ, após, mais uma vez, análise sistemática da Constituição.

 

De acordo com o Ministro Relator, não faz sentido interpretar a Constituição de modo restritivo, tolhendo as atribuições do Conselho, uma vez que tal interpretação engessaria o CNJ, objetivo que certamente não era o pretendido pelo mandamento constitucional. Não haveria a Constituição, no acertado entendimento do Relator, de criar um órgão, atribuir-lhe funções para imediatamente tolhê-lo e privá-lo de toda e qualquer efetividade.

 

Na mesma senda, inscreve-se o voto do Ministro Gilmar Mendes que, apoiando-se na teoria dos poderes implícitos, chega também à conclusão de que dispõe o CNJ da competência normativa. A capacidade de produzir normas constitui instrumento indispensável do Conselho para a consecução de suas atribuições constitucionais. No entender da maioria dos Ministros, quedaria o CNJ alijado da possibilidade de cumprir seu múnus constitucional fosse-lhe a competência normativa subtraída.

 

Em visão oposta e de cunho mais legalista, entende o Ministro Marco Aurélio carecer o CNJ de competência normativa, não enxergando na letra da lei nenhum dispositivo que autorize conclusão contrária. Para o Ministro, o CNJ é órgão meramente administrativo e, caso fosse-lhe franqueada a competência normativa, estar-se-ia a invadir uma esfera reservada ao Congresso Nacional pelo princípio da reserva de lei.

 

Vê-se claramente nos dois entendimentos mencionados uma diferença quanto à interpretação e integração da norma constitucional. Em detrimento da interpretação sistêmica de parte do Plenário, segue o Ministro Marco Aurélio entendimento muito mais aferrado à letra da lei e à defesa da legalidade estrita, como de costume.

 

Estaria o CNJ violando o princípio da reserva legal ao criar deveres por instrumento que não a lei em sentido formal? No entendimento esclarecedor do Ministro Eros Grau, fundamental distinguir entre reserva legal e reserva de norma[8]. A reserva de norma é princípio constitucional inserido no artigo 5°, II, exigindo norma anterior que defina e delimite um dever antes que se possa impô-lo. É uma garantia ampla do cidadão e uma homenagem ao princípio da legalidade. Distingue-se, portanto, da reserva legal, princípio que exige a forma específica de lei em determinadas matérias. Tal princípio, em que pese seu valor de garantia de liberdades, atrela-se muito mais a aspectos formais do ato normativo do que o princípio anteriormente mencionado. Deste modo, a Resolução 07/2005 não conflitaria com o princípio da reserva legal, no entender do Ministro.

 

Vencidos em parte os Ministros Marco Aurélio e Ellen Gracie, decidiu o pleno do STF na ocasião do julgamento da referida Medida Cautelar pela constitucionalidade da competência normativa do CNJ. A decisão representa um segundo e importante passo na consolidação do arcabouço jurídico-institucional da instituição então recém-criada. O STF garantiu ao Conselho a competência para legislar dentro das atribuições que lhe foram constitucionalmente garantidas através de uma interpretação de matiz sistemático, ainda que se verifiquem divergências e métodos distintos entre os Ministros da Corte.

 

5 DA DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ACERCA DO PODER CORRETIVO DO CNJ

 

Datada de julho de 2011, a Resolução Normativa n.° 135 do CNJ, atacada por Ação Direta de Inconstitucionalidade, tinha por desígnio uniformizar as normas atinentes ao processo administrativo no seio dos tribunais do País.

 

A Resolução 135 regulamentava, por um lado, as questões atinentes à composição, funcionamento e competência dos órgãos correcionais dentro dos tribunais e dispunha, por outro lado, acerca das penas cominadas aos Magistrados faltosos.

 

A Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB) enxergou neste diploma violação da norma constitucional insculpida no art. 96 da Carta da República, que dispõe ser competência exclusiva dos Tribunais a regulamentação de seus procedimentos administrativos internos. Alegava a AMB violação das garantias constitucionais da Magistratura, em decorrência de as penas previstas pelo estatuto atacado determinarem o afastamento de Magistrados antes da instauração do processo disciplinar, em alguns casos.

 

Alegava a Requerente, em suma, serem as competências avocatória e revisional do CNJ de cunho subsidiário devendo, portanto, serem vistas como exceções a uma clara regra geral: a regra de que cabe primacialmente aos tribunais exercer o poder disciplinar sobre os Magistrados.

 

Em decisão monocrática, entendeu o Ministro Marco Aurélio pela constitucionalidade da competência correcional do CNJ desde que em caráter subsidiário. Nas palavras do Ministro “ (...) o exercício, pelo Conselho Nacional de Justiça, da competência disciplinar que lhe foi atribuída dependeria, para legitimar-se, da estrita observância do postulado da subsidiariedade, de tal modo que a atuação desse órgão devesse sempre supor, dentre outras situações anômalas, (a) a inércia dos Tribunais (...) (b) a simulação investigatória, (c) a indevida procrastinação (...) ou (d) a incapacidade de promover, com independência, procedimentos administrativos destinados a tornar efetiva a responsabilidade funcional dos magistrados.[9]

 

Vislumbra-se na jurisprudência constitucional uma diretiva conciliatória entre a competência corretiva a cargo dos tribunais (corolário do art. 96 da CF) e a competência correcional a ser levada a cabo pelo CNJ (em decorrência da Resolução n. 135). Tal conciliação deverá defluir do critério e princípio da subsidiariedade das atividades disciplinares do CNJ.

 

Nesta decisão, ressalta um princípio típico da interpretação constitucional, o princípio da unidade. De acordo com este princípio de hermenêutica constitucional, as normas constitucionais “devem ser vistas não como normas isoladas, mas como preceitos integrados num sistema unitário de regras e princípios, que é instituída na e pela própria Constituição. Em consequência, a Constituição só pode ser compreendida e interpretada corretamente se nós a entendermos como unidade.”[10]

 

A assertiva confirma-se pela constatação de que o STF, ao modular a competência disciplinar do CNJ, condicionando-a à prévia atuação ou inação do próprio Poder Judiciário (caráter subsidiário), escolheu dentre diversos significados possíveis, justamente aquele que se compatibiliza com os demais dispositivos constitucionais, de modo a preservar a unidade do Texto.

 

CONCLUSÃO

 

Desde sua criação em 2004, o Conselho Nacional de Justiça teve sua envergadura institucional delineada por uma série de decisões do Supremo Tribunal Federal. Foi pelo contínuo exercício da jurisprudência constitucional – sempre firme na sua função de concretizar e compreender a norma proveniente da Carta da República - que o órgão, paulatinamente, adquiriu as características que hoje lhe dão face.

 

Em decisão suscitada pela ADIn 3.367, entendeu o Tribunal Supremo pela constitucionalidade da criação do Conselho. O acórdão decidiu pela compatibilidade do CNJ com o pacto federativo e o princípio da separação de poderes. A decisão decorreu fundamentalmente de quatro argumentos: (a) o Poder Judiciário é nacional (b) o CNJ é órgão integrante do Poder Judiciário (c) sua composição apresenta maioria absoluta de membros deste poder e (d) suas decisões são passíveis de revisão pelo STF.

 

Posteriormente, em via da Medida Cautelar em Ação Declaratória de Constitucionalidade em prol da Resolução n. 07/2005, pronunciou-se a Corte Suprema no que tange à competência normativa do recém-criado órgão. Entendeu o Tribunal, naquela ocasião, pela constitucionalidade da referida competência em interpretação sistemática da Constituição, alicerçado no argumento lógico-jurídico de que “quem dá os fins dá os meios”, como poderia ser, grosso modo, resumida a teoria dos poderes implícitos.

 

No dealbar da nova década, confirmou-se a competência disciplinar e correcional do CNJ, desde que adstrita ao princípio da subsidiariedade em decisão suscitada por Ação Direta de Inconstitucionalidade atacando a Resolução n. 135 do CNJ. Assim sendo, resolveu o STF eventuais conflitos entre a competência corretiva do CNJ e a competência de mesma natureza dos tribunais, sem decepar-lhe atribuições indispensáveis à plenitude de seus fins. Logrou-se, em homenagem ao princípio da unidade constitucional, escolher a interpretação que se compatibilizava com o Texto como um todo.

 

O atual Conselho Nacional de Justiça é resultado tanto da norma constitucional emanada da autoridade legislativa (via Emenda), quanto da interpretação que lhe foi conferida pelo STF. Suas atribuições nascem, portanto, ora por “parto normal”[11] – através do labor legislativo - ora por “cesariana” – através do entendimento emanado do STF no exercício de sua jurisdição.

 

Da justaposição de ambos os caminhos, nasce um órgão que, tal qual o deus Janus, é bifronte: de um lado exerce competência disciplinar, controlando o cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, podendo adentrar inclusive no exame de mérito das decisões dos tribunais, no exercício desta competência. Ao mesmo tempo, exerce competência de controle da atuação administrativa e financeira dos tribunais, sendo que, no exercício de tal atribuição não lhe cabe adentrar considerações de mérito (o que reduziria a independência do Poder Judiciário).

 

Exsurge da análise da jurisdição constitucional que, em recorrentes pronunciamentos, orientou-se a jurisprudência do STF na direção do fortalecimento do CNJ. Pode-se, sem lugar a erro, afirmar que – enquanto linha geral – manifesta-se a Corte pela atribuição de competências constitucionais de ampla envergadura, de modo a robustecer o Conselho e oferecer-lhe as ferramentas normativas que são indispensáveis para a consecução de seu “destino constitucional”, valendo-se sobretudo de interpretações sistemáticas, que parece desfrutar de certa preferência por parte da Corte dentre os demais métodos hermenêuticos conhecidos.

 

 

 

BIBLIOGRAFIA

 

CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional. Coimbra:Almedina, 1995.

DANTAS, Luiz Rodolfo de Souza. Hermenêutica Constitucional e Transponibilidade das Cláusulas Pétreas. Inhttp://bugiosepapagaios.blogspot.com.br/2010/06/hermeneutica-constitucional-e.html?view=sidebar Acesso em 17.05.2017.

GRAU, Eros. O direito posto e o direito pressuposto. 2ª ed. São Paulo:Malheiros, 2005.

LAMMÊGO BULOS, Uadi. Curso de Direito Constitucional, 6ªEd. São Paulo:Saraiva, 2007.

MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e Aplicação do Direito, 20ªEd. Rio de Janeiro, Forense, 2011.

MENDES, Gilmar Ferreira. COELHO, Inocêncio Mártires. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 3ª Edição, Ed. Saraiva, 2008.

MORAES, Alexandre de . Direito Constitucional. 23ªed. São Paulo, Atlas, 2008.

REY MARTINEZ, Fernando. Como nacen los derechos fundamentales, Annali del Seminario Giuridico, v. I. Milão:Giuffrè. 2001, p. 371-379.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 34ªed. São Paulo:Malheiros, 1976.



[1] Dantas, Luiz Rodolfo de Souza. Hermenêutica Constitucional e Transponibilidade das Cláusulas Pétreas. Inhttp://bugiosepapagaios.blogspot.com.br/2010/06/hermeneutica-constitucional-e.html?view=sidebar Acesso em 17.05.2017.

[2] Dantas, Luiz Rodolfo de Souza. Hermenêutica Constitucional e Transponibilidade das Cláusulas Pétreas. Inhttp://bugiosepapagaios.blogspot.com.br/2010/06/hermeneutica-constitucional-e.html?view=sidebar Acesso em 17.05.2017.

 

[3] A expressão não é nossa. Encontra-se no seguinte trecho: “Previsto pela Emenda Constitucional 45/2004 como apêndice (itálico no original) do Supremo Tribunal Federal, o Conselho é presidido pelo Presidente do STF (...)” In: Uadi Lammêgo Bulos, Curso de Direito Constitucional, (São Paulo; Saraiva, 2011) p. 1326.

[4] José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo (São Paulo; Malheiros, 2011) p. 109.

[5] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.367/DF. Associação dos Magistrados Brasileiros e Congresso Nacional. Relator: Ministro Cezar Peluso. 13 de abril de 2005.  p. 310.

[6] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.367/DF. Associação dos Magistrados Brasileiros e Congresso Nacional. Relator: Ministro Cezar Peluso. 13 de abril de 2005.  p. 292.

[7] Maximiliano, Carlos. Hermenêutica e aplicação do direito. - 20. ed. - Rio de Janeiro: Forense, 2011.

[8] A distinção se encontra em: GRAU, Eros. O direito posto e o direito pressuposto. São Paulo: Malheiros, 2005, pp. 236 e ss.

[9] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade. Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.638/DF. Associação dos Magistrados Brasileiros e Presidente do Conselho Nacional de Justiça. Relator: Ministro Marco Aurélio. 19 de dezembro de 2011.  p. 19

[10] MENDES, Gilmar Ferreira. COELHO, Inocêncio Mártires. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 3ª Edição, Ed. Saraiva, p. 114.

[11] Adaptamos aqui a jocosa e aguçada distinção criada por Fernando Rey Martinez em: Fernando Rey Martinez. Como nacen los derechos fundamentales. Annali del Seminario Giuridico. Milão:Giuffrè. 2011, p. 371-379.

 

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RUI GUSTAVO CAMARGO VIANA

Rui Gustavo Camargo Viana

Advogado. Graduado em Direito pela USP. Doutorando em Direito Civil pela USP. Mestrando em Direitos Humanos. Especialista em Direito Notarial e Registral.

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